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国庆长假过后,如果你恰巧坐火车从广州回北京,一定会对雾霾的区域性特点感受颇深。10月9日,环境保护部发布的全国城市空气质量日报显示,沿着京广铁路一路向北,广州、长沙、武汉、郑州、石家庄、北京的AQI指数分别为88、129、109、227、436、379。
在国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长常纪文看来,联防联控是解决当前我国区域性大气污染问题的重大措施。围绕这一点,他对《大气污染防治法》(修订草案征求意见稿)(以下简称“征求意见稿”),从立法体系、立法目的、基本政策、立法体例、监管模式、监管体制、法律制度、法律机制和法律责任等9方面, 阐述了自己的看法。以下是记者与他的对话。
一、立法体系
加强与相关法律、规划衔接,由管控型向共治型立法转型
记者:当前我国大气污染联防联控规范体系建设存在哪些问题?
常纪文:实事求是地说,当前区域雾霾的严重性已超越了《环境保护法》和《大气污染防治法》制定或者修订时的立法预期。
首先,现行《环境保护法》和《大气污染防治法》缺乏与《节约能源法》、《可再生能源法》等能源法律在能源污染控制方面的衔接机制,新修订的《环境保护法》仍侧重于点源控制,没有建立全面的能源总量控制制度,对臭氧排放控制规定不足,对导致酸雨污染的氮氧化物以及对灰霾和光化学烟雾的排放控制规定还处于初级阶段。长期的地方保护主义和区域经济持续高增长,也使污染突破了环境承载能力,导致大范围的跨区域雾霾发生。
其次,虽然近年出台了一系列措施,由于缺乏现行环境法律的明确规范和指引,对区域联防联控难以作出系统性的体制和制度安排,对于区域纠纷和环境侵权难以做出适法评判和处罚,因而其规则适用性功效存在明显欠缺,且效力低于法律。
记者:如何完善联防联控体系?
常纪文:学者们普遍认为,《重点区域大气污染防治“十二五”规划》、《大气污染防治行动计划》以及2014年出台的考核规则等规范接地气,且符合中国环境保护实际,因而实施效果比《大气污染防治法》的效果要好得多。
当前,应借修法契机,开展监管体制、监管制度和监管机制的创新工作,建立点面结合、区域和行业管理相结合的新型大气环境管理体系。
考虑到雾霾的防治需要有一些特殊的制度和机制,如果修改后的《大气污染防治法》对区域大气污染联合防治规定得很原则,应当考虑制定专门的《区域大气污染联防联控条例》或者《区域雾霾防治条例》。
若修改后的《大气污染防治法》转型很彻底,《区域雾霾防治条例》的制定急迫性就不是很明显。
另外,还应当坚持通过节能减排实现气候变化减缓要求的双赢模式。为此,修订《大气污染防治法》应当为《气候变化应对法》的制定留下接口。
记者:区域合作在法制机制上还存在哪些问题?
常纪文: 一是区域大气污染防治的自然属性与我国行政区域管理的社会性严重脱节,加上硬件缺乏或闲置,很多区域监测网络设施难以发挥应有作用;
二是除了《京津冀及周边地区落实大气污染防治行动计划实施细则》属于中央主导的强制性区域合作外,其他的区域合作缺乏国家强制规则支撑,难以实现全覆盖,甚至像安徽、河南、湖北、江西等地至今还未进入相应的区域大气污染联防联控机制之中;
三是缺乏中央统一强力指导,不同区域合作体制、制度和机制不仅有不同点,还有重大区别,难以实现有机统一。
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