APEC区域基础设施PPP项目实施路线图(中文译本)-北极星环保网

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I.背景

1.开发规划良好、高质量和可持续的基础设施项目有助于推动经济增长、提高生产率、促进就业。区域基础设施发展可以促进商品、服务和人员的跨境自由流动，促进互联互通与可持续发展。考虑到APEC区域巨大的基础设施需求和公共部门有限的财政资源，PPP提供了一个新的、有别于传统政府采购模式发展基础设施的可行模式。推广PPP模式不是最终目标，而是促进基础设施发展的重要手段，成功的PPP项目可有效扩大公共基础设施供给，提高公共服务的质量和资金使用效率，并通过分担风险和责任，最大限度地利用私营部门的资金和技术。APEC财长会机制可在推广PPP模式中发挥重要作用。

II.目标

2.基础设施PPP实施路线图旨在落实2013年印尼作为APEC机制东道主通过的APEC基础设施发展和投资多年期计划，并为APEC未来发展基础设施PPP项目提供指导，特别是帮助APEC各经济体的政府官员更好地了解、准备、设计和实施PPP项目，并做出适当的融资安排。该路线图以APEC各经济体自愿提供的交通、能源、通信及水务等领域的PPP项目案例为基础，同时借鉴了G20等机制及世行、亚行、APEC工商咨询理事会(ABAC)、经合组织(OECD)等国际机构此前的工作。路线图特别关注实施环节，可为AEPC各经济体特别是发展中经济体的政府官员在实施PPP项目的每个环节提供指导和参考。

3.考虑到APEC各经济体情况不同，发展状况差异较大，路线图并非“放之四海而皆准”，而是供各经济体在开发PPP项目时根据自身情况有选择地加以参考。

III.路线图

4.PPP的特征。PPP建立在公共与私营部门之间的长期合同关系之上，较为复杂，尤其是项目生命周期中存在的不确定性和风险，长期承诺以及包括政府、私营部门、消费者或服务使用者和公众在内的各利益相关者的互相影响。在推广PPP模式时，政府部门需要发挥主导作用，包括提供完善的法律保护和机构能力支持，做好规划和准备工作，以及对PPP项目及资金安排进行监督。

5.有利的环境。对于私营部门参与者而言，透明、稳定且可预见的支持政策和法律环境是保证PPP项目成功实施的重要基础。法律框架需要对以下内容做出明确规定，包括私营部门投资的权利和义务，透明和规范的采购流程，不同机构执行合同的能力，公平的合同仲裁程序，以及支付违约的救济措施。定义明确的针对各个部门的监管机制，以及设定和调整用户收费，均是合同中不可或缺的部分。如没有专门的PPP框架，至少需要有允许私营部门参与提供基础设施和公共服务的一般性的法律制度框架。

6.规划。制订基础设施投资计划或重点项目清单有助于展示政府高层的政治承诺和未来项目意向。具有连续性和明晰时间表的项目库有助于提高私人投资者参与基础设施项目的意愿。高质量、一体化的项目规划通常包括投资水平、预期经济社会效益、私人投资和公共投资之间的联系以及政府部门希望PPP所发挥的作用。这样的规划将通过良好的成本效益分析对各级政府的项目进行综合排序，明确各项目如何契合整体基础设施规划、适宜的融资和交付模式以及资源如何进行分配的。在PPP项目设计和实施过程中，应借鉴质量因素、优秀做法和原则，并将社会和环境因素纳入考虑。

7.项目选择。并不是所有的项目都适合PPP，PPP模式选择不当会延长采购时间，增加采购成本，降低项目效益。因此，各经济体政府应尽量选择在商业可行性方面有前景的项目。有必要开展深入的前期可行性研究，确保所选项目适合PPP模式并合乎经济原则，反映生命周期成本，能够实现物有所值。对于复杂的大型项目而言，设定结构化的、连续的筛选程序是检视项目是否适宜使用PPP模式关键的第一步。筛选程序应确立项目以PPP模式开发的商业模式，包括明确产出要求，评估其在政府战略目标中的整体财务及社会经济成本和收益，确定收入来源及项目从银行获得贷款的可能性，以及评估私营部门参与的优势。在这一过程中，政府可以比较公共和私营部门联合融资的一系列备选方案。在适合采用主动投标的情况下，项目选择程序应透明健全，以确保项目的有效性和合规性。处理主动投标项目比较好的做法还包括以竞争形式对这些提案进行检验。

8.项目准备。筛选过的PPP项目在进入市场前，需要做充分的准备和设计。政府有必要开展有力的尽职调查并就技术、法律、金融、经济、环境和社会问题做好准备，以便评估不同方案的优劣，选择最优的交易结构，吸引潜在投资者。政府可以为创建项目准备机制提供便利，如设立专用基金支持可行性研究，承担项目准备环节的部分费用。项目股权等费用收回机制可以帮助这些基金实现自我维持。为改善项目准备，政府可以制定一个清单并对关键环节进行审查，以检验项目能否进入下一阶段并最终投入市场。需要采取诸如聘请专业顾问这样的措施进一步提高政府部门(尤其是签约机构)的管理能力，以便有效地完成项目。对于处于初期发展阶段的市场，在合理的时限内推出高质量的成功的PPP项目，比关注项目数量更能够有效地吸引投资者。

9.采购。透明、竞争的招标程序为选出最物有所值的项目方案提供了最佳框架。为了提高采购的效率，设置紧迫但可实现的截止期限并确保公私部门的高层都参与其中具有重要意义。在整个预招标和预设计过程中，私营部门和政府之间积极开展透明的协商十分重要。标准化的PPP合同能提高透明度、一致性以及采购程序的效率，对于需写入PPP合同的问题设置标准条款也能起到上述作用。不过，对于具体项目的招标，可以根据需要，根据投标人的反馈意见并结合政府的目标和政策，对若干条款及条件做出适当调整，以优化项目的风险分配，或提高项目获得银行贷款的能力。

原标题：APEC区域基础设施PPP项目实施路线图(中文译本)

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