瞭望智库：社会组织的环境民事公益诉讼怪圈

党的十八届三中全会决定首次提出推进国家治理体系和治理能力现代化。在此背景下，新修订的《环境保护法》建立了环境共治的体制、制度和机制，发挥了社会组织的参与和监督作用，使环境法治的建设进入新的阶段。新的《环境保护法》虽然赋予了社会组织以环境民事公益诉讼的起诉权，经过最该法院司法解释的扩大解释，全国范围内符合《环境保护法》规定条件的社会组织多达700余家。

但实施效果却不容乐观。该法实施至今，社会组织提起的环境民事公益诉讼仅为7起，且主要为中华环保联合会、自然之友、中国政法大学污染受害者法律帮助中心等著名组织提起或者参加。其他社会组织数量虽庞大，但基于组织的宗旨限制或者其他利害关系考量，要么不愿意管闲事，要么财力不足或技术能力不足，心有余而力不足，持观望态度，远远未能达到环境法学界期待的环境民事公益诉讼“井喷”状况。

主要原因在于环境民事公益诉讼阻力广、成本高、难度大，且中国环保社会组织自身存在天然和后天的不足。

困境待解

新环境保护法律法规太严，阻挠了经济发展，一些地方党委和政府持抵触的态度。环境民事公益诉讼作为一个新的机制，必然干预多方经济利益。有的企业、地方政府和行业部门接受不了，有可能成为其“阻力源”。而诸多的环保社会组织与这些“阻力源”均有着千丝万缕的关系，或依附，或合作，真正独立并坚持原则的环保社会组织寥寥无几。

如果一些社会组织热衷于提起环境民事公益诉讼，其挂靠单位往往会感到压力巨大，会对社会组织施加影响。有的威胁说要查账，有的威胁说要查税，有的威胁说以前的活动没有备案要查处，有的甚至说环保社会组织和政府作对。

在有形无形的影响之下，大部分社会组织往往会选择逃避现实而选择沉默。有的地方为了阻止环境民事公益诉讼的提起，甚至给前去调查的社会组织工作人员及其代理律师设置各种陷阱。初步估计，有提起环境民事公益诉讼意愿的社会组织也就100来家。这些社会组织提起环境民事公益诉讼也遇到各种阻力，如申请信息公开，地方政府以申请人户口不在本地为由予以拒绝。这与环境民事公益诉讼取消直接利害关系的趋势相违背。

成本高而经费不足。毋庸置疑，环境民事公益诉讼的成本是高昂的，取证、鉴定、咨询、律师、诉讼等，每一步均花费甚多。鉴定费少则3-5万元，多则100多万元。环保社会组织的经费不足已成为普遍的“新常态”。有的组织几年难以获得新的经费，有的经费只能保障日常的运转。以河北省为例，其三家符合条件的环境保护公益组织的经费，前几年最多也就是几万元钱。

试想，如其生存已难以为继，其提起公益诉讼便成为“无源之水、无本之末”，仅凭一腔环保热血便难以更好的参与环境保护。新《环境保护法》第58条在赋予社会组织以环境民事公益诉讼起诉权的同时，也规定“提起诉讼的社会组织不得通过诉讼牟取经济利益”，更是降低了其参与公益诉讼的意愿。

另外，现行的案件受理费标准，也是一大障碍。社会组织提起环境民事公益诉讼本是基于保护公共的环境，没有私利。即使案件胜诉，环境损害的赔偿款也和他们没有关系。而他们提起环境民事公益诉讼，国家却收取他们的案件受理费，显然不合理。目前，即使是中华环保联合会，2015年也遇到资金不足的局面，更加限制了环境民事公益诉讼制度的实施。

无论是环境污染与生态破坏，相关公益诉讼均存在专业化程度高、调查取证困难、诉讼参与度高。尤其是损害赔偿的确定，更需要专业、可信而有说服力度的数据支持、因果关系证明，需要有法律知识的律师。

相比而言，环保社会组织因为规模小，或多或少地缺乏一些方面的人才，特别是环境与法律的复合型人才，这方面的欠缺更是削减了其参与环境保护公益诉讼的自信心。在100来家有意愿提起环境民事公益诉讼的社会组织中，能够有专业能力分析环境损害事件并采取环境民事公益诉讼行动的，则更少。

针对以上问题，应从环保社会组织参与诉讼的社会大环境的创建、参与方式的拓展，以及环保社会组织自身的完善与发展等方面进行努力，推动社会组织在整个环境诉讼中的参与程度与力度。

解决思路

环境问题是全社会的问题，形成环境法治参与主体的最大公约数，并形成合力与良性互动，才是解决环境问题的必由之路。

环境保护法律应当鼓励国家机关、环保部门、人民政府、公民、法人和其他组织参与环境保护并各司其职，体现参与主体多元化的走群众路线的立法思路。

首先，社会组织作为重要的参与主体之一，应得到国家层面、政府层面与社会层面的广泛认可。中国人普遍存在不愿意管闲事的现象，新《环境保护法》实施以来，并没有出现以前令人担心的滥诉现象。

相反，一些地方的环境污染和生态破坏还很严重，最近半年来成立如此众多的环境资源法庭还在等案件下锅。为此，有必要在修改《大气污染防治法》、《水污染防治法》时，降低门槛，取消环境保护专业社会组织的挂靠限制，让所有依法成立的社会组织都有权利、有意愿、有能力提起环境民事公益诉讼。

其次，政府应对加大扶持力度，如取消案件受理费，通过建立公益诉讼基金、公益诉讼奖励、政府购买服务、专项拨款、人才推介等方式加大对社会组织的扶持力度，解决其参与公益诉讼资金不足问题。

最后，加强对社会组织的培训、引导与管理的科学化，特别是专业技术培训与组织管理培训，解决其能力不足的问题。

社会组织参与公益诉讼的方式可以多样化，除了直接提起诉讼，还可通过以下几种方式广泛参与或者支持公益诉讼。

首先是信息支持。环境民事公益诉讼存在取证难问题，特别是环境数据的收集与固定，而某些环保社会组织可能长期关注并定期发布这些数据，擅长于此。因此，在其他主体(如检察机关或者其他环保社会组织)提起环境民事公益诉讼的时候，这些环保社会组织便可提供信息支持，以形成更加完整和有说服力的证据链，促进诉讼的开展，保障胜诉率。

其次，为了保证社会组织能够顺利获取环境信息，应当修改《政府信息公开条例》的规定，即使没有直接利害关系，也应授予社会组织以环境信息公开申请权，与《环境保护法》关于公益诉讼起诉资格放宽的做法一致。只有条件前后一致，国家支持社会组织提起环境民事公益诉讼的诚意才可能得到充分体现。

再次，理念宣传与信息发布。公民素质的理念的转变和素质的提高绝非一朝一夕就能做到，社会组织长期不懈地环保理念宣传与环境信息发布活动，可以渐渐提高公民参与环境决策并就环境问题诉诸法律的能力，为环境民事公益诉讼打下坚实而广泛的群众基础，这也能使环境问题第一时间发现并得到及时处理，防治环境问题扩大化，减少环境污染及生态破坏。

腾格里沙漠等地污染被曝光并得到充整改、众多环境污染得到有效制止的事实说明，合法成立的环保社会组织按照法律的规定行使参与和监督权，其作用无可替代。它们中的大多数不花国家财政的钱，却积极参与国家和社会环境保护事务，彰显了社会主义法治的优越性。

目前，社会组织正朝着越来越理性、越来越建设性的方向集体转型。为此，国家和社会应当关注社会组织在党的领导下如何良性发展和壮大。

首先，通过立法的立改，加强社会组织的环境保护参与广度和深度，提高社会组织的地位，更加发挥其作用，使之真正成为国家和社会建设的一支主要力量，弥补政府监管视野有限和监管时段有限的不足，鼓励社会通过遗产捐赠、捐款捐物、志愿者支持等方式支持社会组织发展。

其次，加强人才培养，使得更多具备良好环境专业素养、法律专业素养、管理专业素养的人才以兼职或者全职的方式参与环境保护事业，有能力提起环境公益。

再次，加强伙伴合作，如加强与政府、高校、研究机构、企业的广泛合作，在专业技术、项目资金等方面得到广泛的支持与合作机会，为新型环境保护伙伴关系的建立奠定基础。此外，还应引进先进的管理与运作理念，善于利用新媒体，增强监督能力，提高社会影响。

(作者：国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长常纪文、北京市人民检察院第一分院孙宝民)