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我国的生态环境行政管理体制,是在传统的土地、自然资源国有和集体所有制框架下,以及计划经济体制和资源开发计划管理体系下建立的,并伴随20世纪70年代末以来市场化改革和生态环境问题的恶化,逐步发展形成现在的以政府主导和行政监管为特征的体系,具有统一管理与分级、分部门管理相结合的特征(国家生态环境治理体系研究课题组,2014b)。
横向关系
在中央一级,当前的国务院组成部门,以及相关直属机构、直属事业单位、部委管理的国家局中,有超过十个部门承担着生态保护和污染防治的相关职责。根据职责定位、法律和国务院授权,大致可分为“协调机构、职能部门、支撑部门”三类。
第一类是生态环境协调机构,指由有关政府机构组成、协调政府部门间环境保护与可持续发展事务的协调议事机构。根据是否有高层领导的参与,可分为两类:一类是有国务院领导参与的协调机构,主要有国家应对气候变化及节能减排工作领导小组等,成员一般是国务院领导和各部委部长等;另一类是部际联席会议,如重金属污染防治、生物物种资源保护等部际联席会议,成员级别相较前一种略低,除会议召集人可能是正部级官员外,一般都是各部委的副部长,并根据议事的必要性,邀请地方政府作为成员。协调机构是临时性的议事机构,因工作任务而设立,也因任务结束而解散。
第二类是生态环境职能部门,大致可分为综合经济和产业部门、资源管理部门、环境保护部门三类。综合经济部门以国家发展和改革委员会为代表。从职能领域看,国家发改委主要负责环境与发展协调、循环经济发展、应对气候变化、节能等工作;从具体职能看,承担生态保护和环境保护方面的规划制定、政策指导、经济政策制定、投资项目等职能。产业部门(如工信、交通、住建等)承担各自领域的污染防治职能。
生态环境行政管理体制的“三大部门板块”
资源管理部门主要承担资源开发保护与和生态保护职能,但也承担部分环境保护职能。按照资源门类,我国设置了国土、农业、水利、林业、海洋等部门,负责各自领域的开发与保护工作,包括耕地保护、水资源及水生物、草原、森林、生物多样性、水土保持和荒漠化防治等。根据管理的需要和法律授权,这些部门建立了各种保护区,如国土部门的地质公园、林业部门的森林和湿地公园等。
环境保护部门的职责以污染防治为主,并与其他综合、产业和资源管理部门负责的污染防治职能共同形成“统一监督管理,分工负责”的格局。环境保护部门的职责涉及水体、大气、土壤、噪声、固体废物、机动车等各个领域,对这些领域的污染防治进行监测、监管执法并建立管理制度。
第三类是生态环境的支撑部门,也就是依附于各个职能部门的事业单位,主要指从社会公益角度出发,由行政机关举办从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。据统计,生态环境职能部门的直属事业单位大都超过15个。
总体上,我国的生态环境职能在横向配置上存在以下特征。一是职能相对分散。自然资源和生态保护职能按资源门类分散在国土、水利、林业等部门,尽管有助于根据资源的属性进行专业管理,但也与生态系统的完整性有所冲突。而在污染防治领域,由于环保机构成立时间较晚,原先的管理职能分散在各部门,在环保机构成立后,只注意对新机构的授权,并未完全撤销原部门的环保相关职能(王金南等,2007)。由于“以部为单位”甚至“以司为单位”的决策模式广泛存在,生态环境政策存在不协调、相互冲突的局面。二是开发与保护往往由一个部门管理,导致缺乏制衡的部门格局。从我国过去经验看,这种体制安排容易导致“重开发、轻保护”,尽管近年来保护优先的战略方针得以提出,但在实践中仍没有完全落地。
十大部门的资源与生态环境保护职能
发展改革和经贸部门
职能领域
☑环境与发展的综合协调
☑ 循环经济发展
☑ 应对气候变化
☑ 资源和能源节约
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