七位名家为您剖析新大气法的亮点与缺憾

再次，从企业等大气污染防治的被管制主体方面来看，新《大气污染防治法》对于企业等大气污染物排放源在生产、经营等过程中应当遵循的大气环境保护义务作出了大量的具体规定，在这个领域中的政府管制得以空前强化。首先，关于大气污染防治的政府管制范围大为扩展。新《大气污染防治法》针对不同的大气污染来源，对燃煤、工业、机动车船、扬尘、农业等其他污染源等用专门章节做了管制性规定。其中很多都是首次规定。其次，法律的可操作性大为增强。新《大气污染防治法》的修订注重法律的可操作性，因此该法的管制性规定都比较详细并具有可操作性。例如，该法第二章规定的重点大气污染物排放总量制度就是一个从排放总量的分配到最后的执法和处罚都有具体措施的制度。它将新《环保法》第44条所规定的国家实施重点污染物排放总量控制制度落实到大气污染防治领域，并具体落实到重点大气污染物的排放源上。再次，该法规定的对违法者的处罚力度大为增强。例如其第七章对违法排放大气污染物的企业等主体规定了强有力的详细制裁措施。它将新《环保法》首次规定的按日连续计罚措施延伸到大气污染控制领域，结合大气污染控制的实际情况作了专门规定。这些都继承了新《环保法》以加大违法成本逼迫企业等排放源守法合规的立法精神。最后，新《大气污染防治法》还明确要求企业承担环境影响评估与环境信息公开的义务。这将企业等大气污染物排放主体放到了社会监督之下。

最后，从作为监督者的第三方主体的角度来看，尽管新《环保法》已经为其中各类主体分别规定了行使对政府环保履职和对企业履行环保社会责任的知情权、监督权和参与权的基本渠道，新《大气污染防治法》仍然结合大气污染防治工作的特点，在这方面有适度地发展。例如，在人大监督方面，新《大气污染防治法》第16条要求城市人民政府每年在先向本级人民代表大会或者其常务委员会报告环境工作时，“应当报告大气环境质量限期达标规划执行情况，并向社会公开。”这是对新《环保法》第27条(关于县级以上人民政府向本级人大或人大常委会报告环保工作并依法接受其监督)在大气污染防治领域里的延伸。在社会监督方面，新《大气污染防治法》有很多新发展。在举报方面，新《大气污染防治法》第31条要求环境保护主管部门和其他负有大气环境保护职责的部门公开举报电话、电子邮箱等举报渠道;还要求接到举报的部门“应当及时处理并……对实名举报的，应当反馈处理结果等情况，查证属实的，处理结果要依法向社会公开，并对举报人给予奖励。”这些都是新《环保法》所没有的规定，是对新《环保法》第57条(关于举报)的延伸和发展。在信息公开方面，新《大气污染防治法》有很多条款含有对政府公开有关信息的要求。例如第4条要求对社会公开政府大气污染防治工作考核结果;第15条和第16条分别要求对社会公开城市大气环境质量限期达标规划及其执行情况。在公众参与方面，新《大气污染防治法》多次提到“公众”在大气污染防治中的作用。例如，第10条规定制定大气环境质量标准、大气污染物排放标准，除了应当组织专家论证以外，还要听取有关部门、行业协会、企事业单位和公众的意见。第11条规定大气环境质量标准和大气污染物排放标准应当在有关政府部门的网站上公布，供公众免费查阅、下载。第14条规定编制城市大气环境质量限期达标规划时，应当征求有关部门、行业协会、企事业单位和公众的意见。关于大气污染联防联控

高桂林首都经济贸易大学法学院教授“新修订的《大气污染防治法》专门设立“重点区域大气污染联合防治”一章(即第五章)，对大气污染联防联控问题加以规范，体现了立法的问题导向性，这无疑是一个巨大进步，同时也是制度设计上的一个重大突破，尽管仍存在许多不足之处。↑大气污染防治重点区域内的各地方政府由于各自具有的“经济人”属性决定了他们会追逐自身利益的最大化，这就需要在大气污染联防联控法律制度的实施过程中构建以利益协调为中心的市场化的谈判机制，克服现有的失衡现象，摆脱旧有的、行政体制主导下的区域生态补偿机制的制约。然而，新修订的《大气污染防治法》第五章完全忽视了这一点。建议今后的相关立法建立利益协调为中心的大气污染联防联控谈判机制，着重做好以下几点。

统筹协商

防治区域内各地间会存在诸多差异，应建立大气污染联防联控协商统筹机制，充分考虑区域内各防治主体的利益诉求，以期在大气污染联防联控整体目标上达成共识。

公平担责

大气污染联防联控区域内的各级地方政府对大气污染总量控制与大气环境质量改善负有共同但有区别的责任。一方面，大气环境具有整体性，防治区域内各地对保护大气环境都负有法定的义务。另一方面，防治区域内各地在经济发展水平、环境资源容量、大气污染程度、环境治理水平等方面存在差异，不应该要求各地承担完全相同的责任。防治区域内各主体在一系列相对公平的责任分配机制基础上才会产生合作防治大气污染的意向。因而在区域大气环境整体得到改善的目标下，应设计一套相对公平的责任分配机制，明确防治区域内各防治主体的减排任务，并根据其大气污染贡献程度、自身经济承受能力等分配相应的责任，对受到损害的特定地区进行必要的经济补偿。

共享利益

区域内大气环境质量改善的环境效益应由区域内全体的防治主体共享。在一定程度上，可以允许集中区域整体资源优先治理区域内部分地区的大气污染，但一定要确保最后是实现“由点到面”、实现区域整体大气环境优化的终极目标。此外，环境保护在一定意义上是一种成本支出，由于各地经济发展不均衡、防治水平差异大等因素会导致各地防控大气污染的成本差异也大，应建立信息、资金、技术等资源在区域内的流动、共享机制，从而促进区域内大气污染治理的总体社会成本最小化。新大气法在曲折中前行

秦天宝武汉大学环境法研究所所长、教授“虽然新《大气污染防治法》取得了众多历史性的突破并将为我国新时期大气污染防治工作提供坚实的依据和指导，但是它仍然存在一些难以避免的立法遗憾。↑首先，部分条文缺乏操作性和可实施性。新《大气污染防治法》在较多条文中出现了“国家鼓励和支持”“国家采取”“城市人民政府应当加强”等表述，并没有对鼓励和支持的具体措施、采取的方式、加强的手段等内容进行明确。这些规定不仅降低了法律的适用性，而且由于相关主体具体职责的缺失，容易出现行政不作为现象。

其次，新《大气污染防治法》缺乏立法指导性。我国目前大气污染问题呈现明显的区域性特征，并且在新《立法法》颁布实施后更多省辖市获得了环境保护事项立法权的前提下，地方大气污染立法工作显得尤为重要。作为地方大气污染防治立法的直接上位法，新《大气污染防治法》主要是在国家层面对大气污染防治工作进行宏观部署，并未对地方大气污染防治立法工作提供明确的指导和依据。

最后，新《大气污染防治法》部分条文表述缺乏严谨性。比如，新《大气污染防治法》规定：“地方各级人民政府应当对本行政区域的大气环境质量负责，制定规划”此处表述存在两处不足：一方面，《环境保护法》明确规定了县级以上地方人民政府环境保护主管部门编制本行政区域的环境保护规划的职能，而《大气污染防治法》规定此项职能由地方各级人民政府承担，与上位法存在明显的冲突。另一方面，“地方各级人民政府”也包括乡镇人民政府，结合我国《环境保护法》和环境保护工作实践，乡镇人民政府仍然承担着协助上级人民政府及环境保护部门开展本行政区域的环境保护工作，并不具有制定规划的职能。

在建设生态文明和经济新常态的背景下，虽然新《大气污染防治法》在各种因素的影响下仍然存在一些立法遗憾，但是新法的颁布实施将在改善大气环境质量、强化大气污染监督管理、保障公众环境权益、转变经济发展方式等多个方面开创我国大气污染防治工作的新局面。

(上文摘自《环境保护》2015年第18期)