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新环保法实施 多少成效?多少问题?

北极星环保网  来源:新环境微信  作者:常纪文 刘凯  2015/12/10 9:03:21  我要投稿  
所属频道: 环境监察  关键词:新环保法 环境执法 环保部 

随着新环保法的实施,各地环境保护部门创新公众参与方式,利用微博、微信、举报热线等形式,畅通公众参与环境保护的途径,对公民环境意识的提高发挥了重要的促进作用。公民参与环境保护的积极性提高,环境意识高涨,对环境质量有了更高的要求,对生活方式和消费方式的选择更加环保,参与环境保护的方式也正朝着规范化方向发展。

各地出现了一些申请环境信息公开的案例,山东、江苏等地还出现了一些环境侵权私益诉讼和环境公益诉讼案件。江苏、浙江等地,开始尝试社会组织参与政府有关政策和规划的定期协商,或者向社会组织定期通报环境信息。

现实问题依存

1.环保法律措施的严格实施缺乏常态性。

我国的环境执法具有很强的政策导向性,现今国家推行生态文明体制改革,雾霾等严重环境污染问题促使环境保护成为社会焦点,各项环境执法工作积极开展,但政策具有暂时性,环境保护要确保法律的实施常态化,要确保各项配套制度机制有效运转。

新环保法提高了罚款标准,设立了按日连续处罚、行政拘留、引咎辞职、限产停产等严厉的行政处罚措施,对民事公益诉讼也进行了规范。但是,这些严厉措施的实施仅靠公权力机关的主动作为是有逻辑缺陷的。因为,如果执法机关疏于职责,不实施法律规定的严格监管职责和严厉的法律责任,可能承担环境污染后果的社会毫无督促办法;如果官员应当引咎辞职而其领导不让辞职,可能承担环境污染后果的社会毫无启动办法;如果法院对诉讼不立案,可能承担环境污染后果的社会也毫无纠正办法。而中央政府和最高人民法院也没有精力纠正全国各地、各层级所有的违规现象。

所以,由于疏于监管而导致法律规定沉睡的现象,在现实中仍比较普遍地存在,严格实施的环保法律措施缺乏常态性。一些所谓严格的执法,也往往夹杂个人利益和情感因素,使得局面变得更加复杂。为此,需要探索建立健全社会参与和监督制度和机制,建立行政处罚、引咎辞职、诉讼受理和行政追责等行政措施或者行政处罚自动启动的机制,让行政监管的权力受到制度化约束,使环境法律严格实施常态化。

2.信息公开与公众参与障碍多,环境民主进程曲折。

新环保法专门设立了第五章“信息公开与公众参与”,最高人民法院也出台了关于审理环境民事公益诉讼的司法解释,这无疑为公众参与环境保护提供了法律保障。然而在实践中,信息公开与公益诉讼的情况并不如预想那么乐观,到目前为止,信息公开的条件、内容、范围、方式等备受争议,公益诉讼的案件仍然不多。

在我国,信息公开的范围一直以来都不够明确,对国家秘密、商业秘密的定义比较模糊,对申请信息公开的目的进行了严格限制,除了政府部门主动公开的信息以外,其他信息必须是根据自身生产、生活、科研等特殊需要,向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。2011年《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第12条规定:原告不能合理说明申请获取政府信息系根据自身生产、生活、科研等特殊需要,且被告据此不予提供的,人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求。

对于企业信息公开,新环保法只对重点排污企业进行了规定,范围过窄,对于公开的方式,实践中往往敷衍了事,公众无法获悉信息。环境民事公益诉讼的条件规定较为开明,而作为提起诉讼前提条件的信息知情权的行使却十分严格,这不利于环境公益诉讼的开展,应当进行修改。

新环保法对民事公益诉讼进行了规定,最高人民法院也出台相应的司法解释,意在促进公益诉讼的发展,为公众参与环境保护提供法律保障。就2015年至今的几个月情况来看,公益诉讼的情况并不乐观,案件增幅不明显,公众参与环境保护的立法与参与程序缺乏详细规定。对于环境行政公益诉讼,至今没有明确规定,社会对政府的执法行为缺乏强有力的监督。

环保社会组织作为公众参与的重要主体之一,其发展受到内外因素的制约。目前我国政府对环保组织的支持和引导不够,社会组织的独立性不强,依托于政府,许多环保组织能力不足,人才知识储备不够,资金来源匮乏,内部制度建设存在很大问题。虽然新媒体的发展为环境公众参与提供了重要的组织形式,但与此同时,低门槛的媒体时代同样带来公众参与的无序化。

3.经济持续下滑,地方正面引导不足,消极执法现象抬头。

我国已进入改革开放的关键时期,发展绿色经济、低碳经济、循环经济是现代化经济改革的必由之路。经济发展与环境保护是相辅相成的,目前的环境问题是几十年积累形成的,要想在短期内解决是不现实的,所以环境保护不能操之过急。

由于经济持续下滑,6月份以来,一些地方政府为了本地政绩和GDP,消极应对目前的环境问题和经济下行现象,没有按照“大气十条”、“水十条”和新环保法的要求,出台激励措施,支持环境基础设施建设,支持企业升级改造。这导致某些地区的地方环境保护部门处在地方政府和环境保护部之间,如不严格执法,环境保护部将会约谈和通报;如太严格执法,地方经济难以承受,地方党委和政府不答应。有的地方政府甚至认为,经济下滑的主要原因在于强调环境保护。

事实上,环境保护并不是此次经济下行和失业率提高的唯一原因,企业土地成本提升和人口老龄化等导致的劳动力成本提高,也是重要原因。部分专家认为,即使不进行环境保护,高成本和低效益的发展模式也难以保证经济持续增长。一些地区之前享受着粗放式发展带来的发展成果,没有做出必要的环境保护投入,也没有承担必要的环境代价,现在肯定要付出沉重的事后代价。而且,如果现在不及时采取有效的补救措施,等事态发展到更加严重的境地,那时承担的代价,将比现在要大得多。现在就采取坚决的措施调整产业结构,将为以后经济和社会的可持续、协调发展,打下良好的基础。

我国一线城市经济发达,产业处于高端行列,竞争力强,对环境保护的要求高。但是,很多中西部地区经济体量小,低端粗放型产业较多,靠污染环境的落后企业支撑当地经济发展的情况十分普遍,当地政府从本身经济利益和实际出发,对于环境保护的严格要求必然会有消极的情绪。有关部门应当考虑地域差异,可以考虑实行“共同但有区别”原则,对经济欠发达地区进行循序渐进的引导,提高地方经济发展能力。

4.执法力量呈“倒金字塔”型,地方缺乏实施法律所必需的能力和手段。

我国环保执法力量呈现“倒金字塔”特征,中央和省一级执法力量雄厚,拥有高新技术设备和高级研究人才,执法专业化程度高,而地方监管执法的专业能力和条件欠缺,难以担当全面、深入和严格执法的重任。省、市、县三级环保干部压力大,责任重,有经验的骨干往往留不住。在全国大部分地区,省、市、县三级环境保护部门的领导班子成员中,专业干部总体所占比例较小,调入的非专业干部占据一定比例,出现非专业官员官僚化的不良现象,与专业监管部门的专业性要求不符。市、县特别是县、乡镇一级执法力量特别薄弱,很多乡镇根本没有编制和人员,有的县一级环境保护部门甚至没有具备环境专业能力的执法人员。

基层既缺乏专业化设备,也缺乏受过专业环境教育的人才,在环境执法过程中缺乏技术支撑与知识储备,有的地方环保局工作人员只能维持日常工作运转,西部一些县级环境保护部门甚至没有环境监测能力。基层环境执法力量是及时有效地发现环境污染,进行环境执法的主力军,是确保将环境污染扼杀在摇篮里的重要力量。环境问题的复杂性和专业性,使得环境执法越来越需要专业化技术和法律人才,这决定了环境执法人员必须具备较高的专业素质,地方环境执法人员专业素质必须强化。

5.全面落实环境监管责任面临障碍,环保监管体制改革必须深化。

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