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“毒土地”犹如一个隐形杀手,难以察觉却直接危害人体健康,而这一问题的悲剧性在于,人类正是“毒土地”的始作俑者。土壤污染不是中国独有的问题,随着工业化的进程,世界其他地区也存在土壤污染,各国在以什么态度对待“毒地”的?本文旨在分析总结各国土壤污染防治相关立法、管理经验、监测与治理市场。
一.各国土壤污染防治立法
中国:针对大气、水和土壤三大环境介质,我国已经制订了《大气污染防治法》和《水污染防治法》,至今还没有专门的土壤污染防治立法。有关土壤环境保护的法律规定分散在其他相关法律法规中,如《环境保护法》、《固体废物污染环境防治法》、《草原法》、《矿产资源法》、《土地管理法》、《农业法》、《农产品质量安全法》以及《危险化学品安全管理条例》、《农药管理条例》、《基本农田保护条例》、《土地复垦条例》等。这样必然会出现土壤污染防治相关规定缺乏系统性和针对性的问题,不能满足土壤污染防治工作的需要。因此,加快制订一部专门的土壤污染防治法刻不容缓。为此,国务院于2016年5月31日发布《土壤污染防治行动计划》。值得一提的是,近年来,地方政府在土壤污染防治立法方面做了一些有益探索,为国家层面立法积累了经验。2015年12月,福建省人民政府发布《福建省土壤污染防治办法》,从2016年2月开始实施。2016年2月,湖北省人大颁布《湖北省土壤污染防治条例》,从2016年10月1日开始实施。
日本:日本是世界上土壤污染防治立法较早的国家。20世纪60年代,日本的“痛痛病”等公害事件诉讼的胜利推动了日本政府在环境治理方面的立法。为应对1968年发生的“痛痛病”事件所反映的农用地土壤污染问题,日本政府于1970年颁布了针对农用地保护的《农用地土壤污染防治法》,并分别于1971年、1978年、1993年、1999年、2005年和2011年进行了修订。随着日本工业化进程的不断加速,以六价铬等重金属污染为特点的城市型土壤污染日益显现。为进一步满足社会对城市型土壤污染的防治要求,日本于2002年颁布了《土壤污染对策法》,弥补了城市用地土壤污染防治法律方面的空白,成为日本土壤污染防治的主要法律依据。《土壤污染对策法》也分别于2005年、2006年、2009年、2011年和2014年进行了修订,进一步完善了相关制度。
美国:美国最主要的土壤污染防治立法是1980年颁布的《综合环境反应、赔偿与责任法》(又名《超级基金法》)。该法是受到拉夫运河填埋场污染事件的直接推动而出台的。该法实施后,被列入《国家优先名录》中67%的污染地块得到了治理修复,130万英亩的土地恢复了生产功能,多数污染地块在修复后达到了商业交易之目的。此后,美国国会为缓解该法严厉的责任制度带来的影响,通过以下法案进行4次修订完善:1986年的《超级基金修正及再授权法》,1996年的《财产保存、贷方责任及抵押保险保护法》,2000年的《超级基金回收平衡法》和2002年的《小规模企业责任减免和综合地块振兴法》。虽然《超级基金法》也存在一些不足,但该法对于快速有效地解决美国污染地块的治理与修复问题起到了非常明显的作用,震慑了土壤的可能污染者,也为其他国家土壤污染防治提供了借鉴。
荷兰:荷兰1982年制订了《暂行土壤保护法》,1986年制订了《土壤保护法》。由于《暂行土壤保护法》是针对莱克尔克土壤污染事件而制订的暂行法律,它在土壤修复体制上存在着不能充分应对土壤污染的问题。1994年5月,荷兰将1986年的《土壤保护法》和《暂行土壤保护法》两部法律合并为新的《土壤保护法》。由于土壤污染防治的需要,该法又分别于1996年、1997年、1999年、2000年、2001年、2005年、2007年、2013年分别进行了修订,2013年《土壤保护法》修订后的最大特点在于其整合了此前制定的各种零散的土壤保护法案、决议和判决等,形成了较为系统、全面的新的《土壤保护法》。
德国:德国为了应对土壤环境问题,已构建了以欧盟相关土壤保护指令和政策为指导,以《联邦土壤保护法》为核心,以《联邦土壤保护与污染场地条例》、《循环经济与废弃物管理法》、《联邦污染控制法》、《肥料法》和《土壤评价法》等联邦法律为配套,以地方各州土壤保护法为补充的土壤环境保护立法体系。德国1999年实施的《联邦土壤保护法》是德国联邦层面关于土壤环境保护的专门立法。该法规定每个土地所有者和使用者、可能致使土壤特性改变的行为人有防止和清除土壤污染的义务。联邦政府有权基于土壤的价值和有关要求颁布相应的行政法规。根据《联邦土壤保护法》的规定,德国联邦政府1999年7月17日颁布了《联邦土壤保护与污染场地条例》。该条例主要就可疑场地的调查和评估、土壤不利转变和污染场地的补救、水土流失引起土壤不利转变的预防、土壤不利转变形成的风险预防等内容进行了规定。该条例有四项规定具体事项的实体性附件。
从各国土壤环境保护立法的模式来看,专项立法已经成为世界土壤污染防治立法的潮流。从立法的过程看,由于认识和经济水平等多方面的原因,各国土壤环境保护立法不追求一步到位,而是循序渐进,采用逐步修订的方式不断强化土壤污染控制,使法律始终与时代同步。在土壤环境保护法的修订过程中,完善对土壤污染控制的具体环节,同时培育与立法进程相适应的土壤污染修复产业。
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