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不久前,我撰写了一篇戏谑之文,《是前戏,还是高潮——财政部扣款机制杂评》。万万没想到,财政部近日就推出了《政府和社会资本合作项目财政管理办法》(“《PPP财管办法》”)的征求意见稿,向相关部委及地方政府征求意见。
总体上看,《PPP财管办法》进一步完善了PPP项目的管理流程,对实践中出现的一些问题也做了针对性的回应,真乃财政部的又一诚意之作,好似一阵清风吹进心门:
一、初步实施方案终有“名分”
财政部于2014年底发布的《财政部关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知》(财金[2014]112号)中规定在项目识别阶段中的项目发起时要提交初步实施方案,但未明确初步实施方案的作用和内容。在实践中,为了“多快好省”,常常忽略初步实施方案文本的制定和论证,而径直进行物有所值评价和财政承受能力论证。
《PPP财管办法》则明确了财政部门在开展物有所值评价时,应当对项目实施方案进行分析论证,确保项目回报机制清晰、风险分配框架合理,并明确项目回报机制和风险分配框架的评审因素。这意味着,初步实施方案制作及论证成为必经程序,明确初步实施方案作为物有所值评价的依据,财政承受能力论证则以初步实施方案和物有所值评价报告作为依据,至此终于厘清初步实施方案、物有所值评价、财政承受能力论证的逻辑关系。
二、“二次评选”需警惕不公平竞争
在实践中,具备施工能力的社会投资人是否以及能否自行进行施工一直是存在争议的问题,这实质上是招投标法律体系和PPP采购体系的衔接问题。在《PPP财管办法》中明确“已经依据政府采购法选定社会资本合作方的,合作方依法能够自行建设、生产或者提供服务的,可以不进行招标”,这确实给社会投资人组织施工提供很大的便利,但是,放开“二次评选”也要警惕部分项目通过包装成“PPP项目”规避施工招标,明修栈道,暗度陈仓,造成不公平竞争,进一步挤占中小施工企业的市场空间。同时,也要加强对项目运营的监督,确保PPP项目的质量和效率提高。
三、合同审查考验地方政府行政能力建设
在《PPP财管办法》中,要求在PPP合同报政府批准前,要事先报送财政部门审核,并明确了财政审查的内容。该等规定出发点是非常好的,合同审查应是作为PPP项目管理的必备程序,但在实际操作中,地方政府审查能力参差不齐,合同审查有时会流于形式。《PPP财管办法》逐条列出财政部门审查内容,有利于地方财政部门遵照执行,但要得到真正实施,还需地方政府增强合同审查的能力建设。
四、财政收支预算管理有始有终
PPP项目对于很多地方政府都是新鲜事物,如何对PPP项目财政收支进行有效管理,是部分地方财政部门面临的困惑。《PPP财管办法》明确财政收支预算管理,使得地方财政对PPP项目收支预算管理依据更加明确,是整个PPP财政管理的重要流程,与前期实施方案、物有所值评价、财政承受能力论证及合同管理在逻辑上遥相呼应。前述文件必须要相互衔接,才能实现有效的收支预算管理,这就对实施方案、物有所值评价、财政承受能力论证及PPP合同提出更高的要求。在此也提醒部分认为PPP合同及其签订前系列程序可以形式应付的交易方,不能再抱侥幸心理。
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