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20世纪90年代初期以来，无论是发达国家，还是发展中国家都在积极推广运用政府和社会资本合作（PPP）模式。作为一个“舶来品”和新概念，PPP进入我国公共政策领域的时间并不长，国家层面的推广工作也是近两年来的事。但从2014年以来中央政府及地方各级政府发布PPP文件的数量和频率来看，我国推广PPP的力度之大、速度之快、范围之广，则是空前的。

通过综合各级政府部门出台的相关政策文件，可将当前推广运用PPP模式的主要目的及意义概括为三个“有利于”：一是有利于创新融资机制和公共服务供给机制，提高公共服务的质量和效率；二是有利于转变政府职能，充分发挥市场配置资源的决定性作用；三是有利于创新治理方式，推进国家治理体系和治理能力的现代化等。由此可见，PPP不仅承载着推动基础设施融资机制创新的重任，还担当着促进社会治理模式创新的使命。

然而，目前在推广PPP的过程中，出现了许多实际操作与政策设计初衷相背离、理想与现实相脱节的问题。究其原因，主要是对PPP的功能及本质缺乏深刻的认识。

目前，在PPP的实践中，存在着以下几个主要问题:

首先，对PPP模式本身而言，存在着“两热、两冷”问题。即政府热，社会资本冷；国资热，民资冷。而在具体的PPP项目开发上，则存在着“两多、两少”问题：即政府推出的项目多，真正签约的比例有待提高；社会资本中愿意进行项目施工的多，倾向长期运营的少。

其次，仅将PPP当成一种融资工具。在与社会资本的合作过程中，政府只看到PPP的融资作用，而忽视了PPP的社会治理功能。更有甚者，还存在不少地方政府违背现行法规、政策的规定，利用PPP变相举债。如，通常的做法有：地方政府与社会资本先设立有限合伙制的PPP项目财政支持基金，然后通过该基金募集资金，再投资具体的项目。其中，地方政府（由财政部门代表）为基金劣后级合伙人，社会资本及其他投资人为基金普通合伙人或优先级合伙人，并规定基金普通合伙人或优先级合伙人享有本金退出和固定收益的权利，同时，地方政府（或财政部门）需负责安排资金实现普通合伙人或优先级合伙人本金的退出和对应固定收益的支付。显然，这是一种承诺固定回报，且到期需政府回购社会资本股权的负债融资模式，即所谓的“明股实债、回购安排”问题。

最后，PPP合作双方均未摆正心态。有些地方政府将PPP当成“免费午餐”，或减少其财政支出责任的手段。需要深刻认识的是，PPP改变的只是政府的履职方式，而不是职责本身，所以，它既不是天上掉下的馅饼，也不是政府推卸责任的工具。

经由PPP提供公共服务，政府不仅需要向社会资本支付相应的对价，还要建立健全法律法规，加强对社会资本的监督，以防止其损害公共利益。对于公共服务的供给之责，政府不能“一P了之”。由于公共服务涉及国家或公众利益，如果社会资本或项目公司破产，政府还有接管的义务，即政府有最终的“兜底”责任。

另外，PPP不是雪中送炭，只是锦上添花。对投资项目，“挑肥拣瘦”是社会资本的天性，对贷款人，“嫌贫爱富”是金融机构的生存逻辑。然而，有些地方政府往往将有收益的项目或效益好的项目留给自己或其所属的国有企业来建设、管理，只将没有收益或经济效益不好的项目拿出来，社会资本（特别是私人资本）自然对这些项目不感兴趣。在逻辑上，PPP只能使适合的项目变得更有效率，而不能改变一个项目本身的好与坏。

另一方面，有不少社会资本将PPP项目幻想成“唐僧肉”，都希望能咬上一口，并从中获得超额利润。实际上，大多数PPP项目属于资本密集型项目，具有投资大、收益低、周期长等特征。由于涉及公共利益，PPP项目不可能存在暴利，也不允许存在暴利，甚至想获得超过社会平均收益率的报酬都不容易。显然，PPP不适合那些期望追求高额回报的社会资本。

（作者系中国财政科学研究院研究员）

原标题：PPP不是摇钱树

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