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在环境污染治理领域推广运用PPP治理模式,有利于引入社会资本参与污染治理项目,进一步拓宽环境公共服务的供给渠道,提高环境产品的供给质量,全面推动污染防治工作再上新台阶。近年来,海南省海口市着力探索环境污染治理政企合作(PPP)模式,取得了一些经验,值得思考和借鉴。
在吸取其他城市治水经验的基础上,结合实践,海口探索“PPP+EPC+跟踪审计+过程监管”模式,实施海口市城镇内河(湖)水环境综合治理PPP项目,将拟治理的32个水体按照行政区划划分为6个子项目。采用公开招标的模式,最终北京排水集团、葛洲坝集团、桑德环境、铁汉生态等公司中标,目前项目进入正式实施阶段。
同时,海口市琼山区、美兰区、龙华区和秀英区分别与北京环卫集团、福建龙马环卫装备股份有限公司、深圳玉禾田环境事业发展集团股份有限公司等企业签约,海口市建成区全部实现了环卫PPP模式全覆盖管理。
引入PPP模式条件成熟
目前,海口环境基础设施建设、环境污染治理等行业引进PPP模式条件成熟,主要体现在3个方面:
一是政策环境较为成熟。2014年国务院办公厅《关于推行环境污染第三方治理的意见》出台。随后,国家各部委相继出台了有关鼓励和允许非公有制企业、外资企业参与环境污染治理的政策。地方政府积极响应,PPP模式操作逐步规范化。海南省人民政府出台了《海南省推行环境污染第三方治理实施方案》,海南省财政厅出台了《关于推广运用政府和社会资本合作模式的实施意见》、《海南省财政厅关于城市基础设施领域PPP操作指南》等政策文件。这为环境污染治理采用PPP模式提供了较为成熟的政策环境。
二是类似项目有可借鉴经验。目前,国内其他城市如贵州省贵阳市、福建省龙岩市、河北省张家口市等在环卫综合一体化方面进行的尝试,为海口提供了可借鉴的经验。云南省大理洱海水污染治理、广西壮族自治区南宁市那考河流域治理均采用了PPP模式,吸引社会资本参与项目,带来了先进的理念和创新的技术与管理。不仅解决了政府投入资金不足的问题,而且解决了政府对环境治理不专业的问题,实现专业的人干专业的事。
三是环保产业投资市场相对成熟。近年来,国内环保产业投资市场逐渐发展成熟,越来越多的企业有意愿参与到环境治理工作中来。
采用PPP模式改善治理效果
海口市采用环境污染治理PPP模式以来,也取得了一些可供借鉴的阶段性成果:
一是通过打破部门壁垒,实现了建管一体化。以往,海口市在环境卫生和水环境治理等方面都不同程度存在着“九龙治水”的现象。环卫的职责范围主要定位在“红线到红线”范围内的道路清扫保洁;墙面、路灯小广告的乱张贴由城管部门负责;雨水篦子的清掏由市政部门负责;园林绿化带的保洁由园林部门负责;交通护栏的清洗由交警部门负责。由于各部门职责不清,易出现推诿扯皮现象。实行环卫一体化后,做到了环卫管理全覆盖。路面上看得见的设施一揽子负责,打破了各管理部门之间的壁垒,较好解决了部门之间管理能力不对称甚至推诿扯皮、推卸责任的问题,有效提高了整体管理水平。在水环境治理方面,原本完善排水管网、环境整治、河道清淤、生态修复、生态补水等治理工程需要几个部门分别组织实施,现在整合在一起。选择专业的水环境治理公司,按照“一河一策、一湖一策”原则,根据情况对污染水体进行全面治理,实现了建管一体化,极大地提升了治理效果。
二是通过改变投资方式,发挥了资金使用效率。PPP模式核心的实质是政府负责规划、政策支持、监督管理,企业负责融资、建设和运营,政府根据项目实施的成效来回购项目。推行PPP项目,政府利用存量资产与社会投资人合作,可以充分吸纳社会资本投资运营、合理消化过程风险,同时规避寻租空间。年底按照考核标准和服务效果支付服务费用,有效解决了项目缺乏建设资金的现实问题。同时,能够最大限度发挥资金的使用效率。
三是通过实施全过程监管,转变部门职能。以往环保、环卫等部门一方面从事环境治理、环卫作业;另一方面又要监督考核外包企业,既当“裁判员”又当“运动员”,造成环境卫生作业水平和监督考核工作均不到位。采用环卫一体化PPP模式,市区相关部门不再保留作业队伍,其职能转变为研究环境卫生行业发展规划,监督考核PPP项目企业,引入新科技、新产品不断推动事业健康发展等。在水污染治理过程中,采用了“PPP+EPC+跟踪审计+过程监管”模式,邀请专家团队全过程进行技术把关;委托监理公司开展全过程工程质量监督;委托第三方检测机构进行跟踪水质监测;要求审计部门提前介入进行全过程监督;水务、环保、市政、农业、园林、国土、海洋等部门积极配合水治理项目的实施,在规划设计、审批许可、违法案件查处等方面建立联合机制。PPP项目模式通过建设一个运营监管服务体系,统一考核标准、明确责任主体,降低政府协调、监管、考核难度,真正提高了管理效率。
例如,引入环卫PPP模式之前,海口市机械化清扫作业率仅为19%。PPP项目企业进驻后,各企业加大设备投入,大幅提高机械化作业率。新增机扫车、清运车、护栏清洗车等一大批设备,“洗、扫、冲、吸、吹、干”一体化的环卫作业模式,使作业效率明显提升。全市机械化清扫率已达60%,建成区一、二级城市道路机扫率达到100%,有效减弱了扬尘污染。在水污染治理方面,截至8月,市水环境治理PPP项目工程已完成清淤56.83万立方米,完成污水排口截污194个,治标工作取得阶段性成果,部分水体水质有了较大改善。
目前,海口社会各方正在积极参与,全社会齐心协力,推进环境污染第三方治理取得实效,大力促进污染有效治理和环保产业的发展。根据计划,2016年重点领域实施一批环境污染第三方治理项目,及时总结推进过程中的经验和问题,有效完善相关体制机制和政策支撑体系;2017年社会资本进入污染治理市场的活力进一步激发,培育形成一批技术能力强、运营管理水平高、综合信用好的第三方治理企业,基本建成治理企业诚信体系和行业信息服务平台,行业自律性显著增强,金融、财政、环保等配套政策进一步完善,基本形成竞争有序、诚信规范的环境污染第三方治理市场机制;到2020年环境公用设施、工业园区等重点领域第三方治理取得显著进展,重点领域治理项目建设取得明显成效,污染治理效率和专业化水平明显提高,环境公共设施投资运营体制改革基本完成,高效、优质、可持续的环境公共服务市场化供给体系基本形成,第三方治理业态和模式趋于成熟,初步形成环境污染第三方治理产业集群。
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