江苏南通一家企业违反环评制度未批先建事隔十年还能不能处罚？-第2页-北极星环境监测网

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这种理解，看似符合环境保护从严治理的要求，却不尽合理。结合复函可知，环境保护部以新环保法生效为时间节点，对生效前发生并持续到新法生效的行为进行了明确规定。换言之，在2015年1月1日前擅自建设并已建成投产的行为，应当是与复函处理有差别的，否则复函中时间节点的区分就没有意义。

本案中，企业未经环评审批擅自建设的时间发生在2006年，并且当年就完成了建设行为，并投入生产。因此，本案企业的违法行为并不符合环政法函〔2016〕6号确定的直接适用法工委复〔2007〕2号复函分别处罚的条件，不应当依据复函直接处罚。

2 “未经环评”是否适用两年的处罚时效?

在无法直接引用环境保护部复函进行处罚的情况下，本案办理的焦点集中在“未经环评审批擅自建设”是否适用两年的行政处罚时效。

根据行政处罚法第二十九条的规定，回答上述问题，关键在于认清企业违法行为是否有连续或者继续状态。对该问题的认定，环境保护部(原国家环保总局)曾先后多次以复函形式作出不同说明。

1999年1月23日，国家环保总局复函原广东省环保局(环发〔1999〕23号)。认为“未经环评审批擅自建设”行为在依法履行环评义务之前都处于非法状态，不适用两年的行政处罚时效。但该复函没有对该违法行为的状态作出明确界定，只是笼统地应被视为“连续或者继续状态”。

2003年11月4日，黑龙江法制办向国务院法制办递交《关于〈建设项目环境保护管理条例〉第二十八条适用问题的请示》(黑政法发〔2003〕63号)。收到请示后，国务院法制办将此文件转交至国家环保总局。

2003年12月30日，国家环保总局作出《关于建设项目未经环评文件审批和环保设施验收法律适用问题的复函》(环办函〔2003〕694号)。

在这份复函中，国家环保总局对未经环评审批擅自建设的行为状态有了较清晰的界定，即违法行为始于未经环评审批“擅自开工建设”，终结于“建设行为完成”，在此期间违法行为属于“连续状态”。违法行为的行政处罚时效应从“建设行为完成”时起算，计算两年。

2004年1月30日，国务院法制办在国家环保总局复函基础上，作出《关于〈建设项目环境保护管理条例〉第二十八条适用问题的请示》的复函(国法秘函〔2004〕17号)。不过这份复函中并没有引用国家环保总局的复函内容，仅仅针对黑龙江法制办的请示作出了原则性答复。

记者注意到，时隔一年，国家环保总局在另一份复函中改变了前述观点。

2004年12月16日，国家环保总局就陕西省环保局的请示下发《关于〈环境影响评价法〉第三十一条法律适用问题的复函》(环函(2004)470号)。认为未经环评擅自建设的行为违法，在履行环境影响评价义务之前，该违法行为处于“继续状态”。换句话说，只要没有履行环评手续，该行为永远处于违法状态，环保部门均可以查处，不存在行政处罚时效的问题。

根据新法优于旧法规则，同样作为环境保护部复函，似乎应该适用环函(2004)470号的规定。

不过需要注意的是，环办函〔2003〕694号是报送给国务院法制办的复函，某种程度上得到了其确认，而环函(2004)470号是给陕西省环保局请示的答复。我们不能因此说，报送给国务院法制办的效力更高，但我们有理由相信，国家环保总局在答复国务院法制办时更为谨慎，并且就两份复函而言，环办函〔2003〕694号的案件分析也更为透彻。

3 “未批先建”的行为状态应如何定性?

鉴于当前相关规定互有矛盾，无法直接适用。判断“未经环评审批擅自建设”需要回到行为的本身状态进一步探讨。

从环评法第三十一条的规定可以看出，这条主要规范的是“环境影响评价文件未经报批、未经批准，企业擅自开工建设”的行为。同时结合环评制度可知，建设项目履行环评制度规定的义务，应该在可行性研究阶段，只要开工建设时没有履行环评审批手续，即可认定其违反了环评审批制度。

分析法律的规定不难发现，单纯地未经审批或者开工建设均不构成违法，法律规范的是“未经环评审批擅自建设”这一整体行为。因此，在判断违法行为状态时要围绕该行为进行整体考量。

企业违反环评制度的起点是建设项目开工建设之日，即“未经环评审批擅自开工建设”的行为，其核心是“建设”，“未经环评审批”是“建设”违法的先决条件，“未经环评审批”与“建设”两种行为状态的同时存在，导致了行为的违法。

原标题：事隔十年还能不能处罚？

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