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截至2016年2月,上海市等15个省(市)出台了地方的环境污染第三方治理政策。从空间分布上看,地方进展较大的地区主要集中在我国中西部以及污染形势较严峻或环保产业较发达的地区,这些地区均有着污染治理的迫切需求或良好的环保产业发展基础,有利于环境污染第三方治理的试点或推行。从重点实施领域上看,虽然各地提出的实施领域的侧重有所不同,但仍然主要集中在城市污水、垃圾处理、区域性环境整治、环境监测等环境公用设施建设或环境公共服务领域,工业集聚区(工业园区)污染治理领域,以及火电、钢铁、水泥、有色、化工等重点行业企业污染治理领域。
3.2 典型实践进展及问题
3.2.1 环境公用设施领域
我国环境公用设施建设或公共服务作为第三方治理的重点领域,运行体系较为完善,发展较为成熟。市政污水处理领域,2003年城镇水业市场化改革以来,市政污水第三方治理取得了较快发展。据统计,全国城市污水处理率由2003年的42.1%提高到2012年的87.3%。该领域主要以特许经营方式引入社会资本,如合肥王小郢污水处置TOT项目和杨家界杨家溪污水处理BOT项目。城市垃圾处理领域,2007年后进入快速发展期,垃圾处理设施增加明显。2012年城市生活垃圾清运量达到17081万吨,无害化处理率高达84.8%。
环境公用设施领域目前还存在以下问题:①治污企业的投资、运营对政府的依赖程度过高,部分项目面临政府信用缺失风险;②寻租行为和评标制度不健全等原因导致项目的招投标流于形式,出现低价低质中标现象;③服务费收费政策不完善及相关政策滞后导致污水治理价格服务费不能得到即时调整,企业面临收益风险;④城市生活垃圾处理缺乏合适的收费载体,企业的利润收益无法得到有效保障;⑤政府实施的经济政策激励和优惠措施不足,无法形成合理的投资回报,企业收益难以覆盖成本。
3.2.2 工业企业污染治理
现阶段我国企业污染治理社会化运营的比例总体偏低,目前还不足5%。工业污染治理以工业园区等工业集聚区、重点污染企业行业为重点治理领域。其中,大气污染防控领域的脱硫脱硝第三方治理、水污染第三方治理发展快速,而工业固废第三方治理进展缓慢。截至2013年年底,已签订火电厂烟气脱硫特许经营合同的机组容量9420.5万千瓦,其中,8691.5万千瓦机组已按照特许经营模式运营。
该领域第三方治理仍存在以下问题:①排污者与治污者的环保责任界定不清,相关法律并没有明确界定合同环境服务的责任转移;②在实施托管运营方式时,当污染治理合同结束后,难以解决污染治理的后续服务问题;③地方环保监管不到位或环保责任处罚轻,造成企业“违法成本低,守法成本高”的局面,排污者委托第三方治理动机不强,治污市场需求不足;④排污企业在选择环境服务公司时可能由于信息不对称而存在盲目性,排污企业不了解治污公司的服务质量和信誉,从而增加了选择时的博弈成本。
典型地区重点实施领域环境污染第三方治理情况如表4所示。
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