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导语:中国可以考虑由环保部来发行绿色国债,在资本过剩的背景下引导资源流向政策鼓励的绿色领域,不仅可以推动经济转型,而且还能熨平资本过剩带来的波动。
中国的国债发行人是财政部,现在财政部每年发行的国债已达到相当大的规模。如2015年财政部全年国债发行规模首次突破2万亿元,达到2.1万亿元,其中储蓄国债发行3000亿元;2015年末国债余额实际数为106599.59亿元;2016年末国债余额限额为125908.35亿元。
中国的国债总体上看还是非常受欢迎的交易品种,老百姓对国债还是非常买账的。迄今,我国国债的持有者为个人居多,机构投资者居少。从2014年的统计数据来看,个人投资者的比例从未低于50%。国债市场的机构投资者主要有社会保障基金、保险公司以及投资基金三类,不过,它们持有的国债比例不高,如社会保障基金投资国债每年的金额保持在20-60亿元,保险公司虽然从数量上看己经不少,但其投资国债的比重很低;证券基金投资国债在一定程度上促进了国债发行规模的扩大。
值得一问的是,这些国债发行之后都用于哪些领域了?无非是投资基础设施和公共部门,用于经济发展,实事求是地说,也有一部分用于污染环境。不过这没有办法,财政部是从宏观经济大局考虑问题的,只要搞建设就会有污染,差别只是污染大小的问题,财政部毕竟不是环保部门。
问题是,环保部门可以发债吗?
我的研究结果是,可以!这就是绿色债券。中国现在已经是世界上最大的绿色债券发行国,像兴业银行和青岛银行发行的债券规模达到了75亿美元,中国银行在7月份也发行了30亿美元的绿色债券,规模上令人满意,市场反响也不错。中国的“十三五”规划明确提出,要搞“绿色金融”,但怎么搞,还没有十分明确。从技术上看,由市场主体来搞更容易一些,像兴业银行和中国银行那样的搞法就可以,但也可以由政府部门来搞,虽然法律上会一些障碍,但这是好事,也是大趋势,有关障碍并非不可破除。在中国,最大环保部门就是国务院部委序列的环保部了,它作为一个发债主体,可以强化整个社会的环保意识,推进环保工作的进行。对于环保部来说,过去搞环保只有一个行政杠杆可以用,如果能发绿色国债,就多出来一个资本杠杆,环境保护工作的力度将会得到真正加强。绿色国债就是一种特殊的财政资源,环保部如果支配这一部分钱,那就要把环保标准做好,才能拿钱。这样一来,环保部的工作将会跃上一个新台阶。
当然,从财政规则来考虑,由财政部发行绿色债券,再全额交付环保部支配,也是可以考虑的一种办法。总之,绿色债券机制的关键是,必须有一个真正的绿色系统来配套执行、落地,才会有实际的效果。钱如果都混在一起使用,那是看不出来效果的。
根据国外的统计和分析,中国每年最少需要2万亿到4万亿人民币的投资,才能满足解决气候变化问题的需求,由于政府提供的资金不足以支持所有项目,估计有多达85%至90%的投资将会来自私营领域。事实上,中国政府也已经宣布计划于2016年发行3000亿人民币的绿色债券。今后要做的,环保部成立一家国家绿色金融公司专门搞绿色债券的发行。这样一来,中国的环保部实际上就成为世界上第一个搞绿色国债的政府部门了。我个人认为,李克强总理的国务院非常值得在这方面搞一点创新,跨越的步子大一点。这对人民币国际化和应对气候变化,都是极为重要的。
从国际上来看,绿色债券的总规模和发行主体并不多。比如,目前与气候相关的债券市场存量是6940亿美元。而发行人主体不多,在运输领域大约有148个发行人,能源领域有84个,水资源领域有84个,废弃物和污染治理领域的发行人大约有27个,土地方面的发行人只有17个。从国际上这些数据来看,中国环保部发行绿色国债将有很大的空间。
要指出的是,发行绿色国债的做法与资本过剩有重大关系,实际上,这个创意就是从资本过剩的理论框架而来(关于资本过剩的理论分析及影响,详见《颠覆世界的城市化》,陈功,2015年9月)。正是因为资本过剩,市场上浮滥的头寸很多,所以才有可能把过剩的资本引导到正面消耗方面,而不要引导到负面消耗方面,比如战争,或者投向过剩产业继续制造环境污染。
要指出的是,绿色国债能够用于很多超远期的事情,比如气候项目,这在全球国际政治和外交领域的影响都非常大。而绿色国债投入到长期环保项目,非常适合用于熨平资本过剩的波澜,也非常有助于政府改革。我在《颠覆》一书里讲过一个重要观点:未来的政府要转型成为公共福利组织。而要做到这一点,政府得有资源做这些事情,绿色国债就是这样一个工具。
形势变化对中国政府的要求也发生了改变。过去政府的眼光就是一个五年计划,能有个5年、10年的眼光就算够远的了。但现在的世界要求我们必须要有100年的眼光,还要有工具给政府,这样世界各国的政府部门就在不知不觉当中发生转型了,这就是我所说的政府成为“公共福利组织”一说的由来。
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