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本轮PPP经过二年多的探索和推动,已成燎原之势,形势可喜。最近,笔者在与部分业内领先的社会资本老总和知名专家热聊PPP时,大家非常关注PPP规范化和可持续发展的问题。众所周知,中国本轮PPP不包括传统BT,但目前市场上“假PPP”比较典型和普遍的就是“拉长版BT”。回想到这几年来,已见闻多起施工企业参与BT项目收不回钱的血淋淋实例。我想,“拉长版BT”究其原因,一是有意而为之,政府获得变相融资,社会资本获得工程和融资利息,一拍即合;二是有关参与方包括地方政府、社会资本、金融机构甚至个别咨询机构,对本轮PPP与传统BT的差异理解模糊,在PPP项目实施中带有明显的传统BT思路。在此,笔者对本轮PPP与传统BT重大差异进行梳理,供大家借鉴。
差异之一,政策导向不同。2012年,财政部、发展改革委、人民银行和银监会四部委联合发布了《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》(财预[2012]463号),明确“除法律和国务院另有规定外,地方各级政府及所属机关事业单位、社会团体等不得以委托单位建设并承担逐年回购(BT)责任等方式举借政府性债务。”
而本轮PPP政策推动力度前所未有,财政部、发改委和中央各部门已累计发布PPP相关政策法规100余项,PPP立法也已进入程序,中央各部委合力推PPP洪荒之力可鉴可证。
差异之二,目标不同。传统BT本质为施工企业垫资开展工程承包或政府延期付款,所以其目标是融资。而PPP,融资只是其一,提升效率和服务质量是其根本初衷。
差异之三,核心内涵不同。传统BT和本轮PPP项目表面差异在于“O”(即运营),实质上,PPP包括三大核心内涵:全生命周期整合、绩效导向(明确绩效标准且按绩效付费)、合理的风险识别和分配。
传统BT没有运营环节,缺少收费和绩效挂钩(如果有,也仅竣工绩效),更缺少合理的风险分配。施工企业无内生动力降低项目全生命周期成本和提高绩效。
差异之四,适用领域、期限和流程不同。传统BT在政府付费类市政工程领域运用较多。而本轮PPP适用范围较广,包括政府付费、使用者付费和可行性缺口补贴三类项目,即包括经营性、准经营性和公益性项目。按照国办发〔2015〕42号,覆盖十三个行业和领域,值得注意的是,其中包括科技、医疗、养老、文化、教育等科技创新和现代服务业重点领域,因此,PPP已不局限一般市政工程领域,其已成为社会转型发展的抓手之一。
传统BT政府回购期限一般不超过10年。而PPP合作期限据地方政府支出规划,资产生命周期等因素,原则上在10-30年之间,期限更长,更有利于平滑财政支出。
传统BT操作流程简单,缺乏统一的操作规定。本轮PPP顶层设计包括流程的规范性要求,除传统的项目审批、核准或备案流程外,项目实施方案、物有所值评价、财政承受能力论证、项目联审、纳入PPP综合信息平台(或PPP项目库)等一系列的流程,科学而合理的流程是确保PPP项目成功落地的重要环节。
差异之五,预算管理要求不同。笔者曾调研了解到,传统BT部分省市(管理相对规范的发达地区)纳入财政预算,相当部分未纳入预算。根据财金[2016]92号规定,“将PPP项目合同中约定的政府跨年度财政支出责任纳入中期财政规划,经财政部门审核汇总后,报本级人民政府审核,保障政府在项目全生命周期内的履约能力。”因此,PPP项目不仅纳入预算,而且纳入政府中期财政规划,对社会投资的保障程度大大提高。
差异之六,对地方政府债务影响不同。传统BT本质为政府延期付款,即使当时未纳入预算,但在后续的地方政府存量债务清理和甄别中,基本上纳入了地方政府债务。因此BT增加地方政府债务。而PPP项目按绩效付费,纳入财政各年度支出责任,不纳入地方政府负债。但是值得注意的是,不合规PPP项目如“拉长版BT”,可能导致地方政府隐形负债。
差异之七,监管和信息公开要求不同。传统BT项目政府一般不参与过程监管,仅关注项目竣工,导致建设和运营严重脱节。本轮PPP强调的是全过程监管,包括履约管理、行政监管和公众监督等方式。项目建设和运营若出现重大事项,政府有权介入。因此,PPP较BT监管要求高,有利于项目顺利实施。
传统BT项目信息公开不足甚至缺失,导致不规范交易屡见不鲜。而本轮PPP依托综合信息平台,要求信息公开内容覆盖项目全部流程,并初步明确了信息公开的方式和时点,此举将促进PPP市场公平和规范,督促各方重信履约。
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本公司董事会及全体董事保证本公告内容不存在任何虚假记载、误导性陈述或者重大遗漏,并对其内容的真实性、准确性和完整性承担个别及连带责任。2014年1月至12月,中国电力建设股份有限公司(以下简称“公司”)新签合同总额约为人民币2,379.7亿元, 同比增长13.2%。前述新签合同总额中,国内新签合同额约为人民币1,519.3亿元,国外新签合同额折合人民币约860.4亿元。国内外水利电力施工新签合同额合计约为人民币710.1亿元。本月公司中标金额或合同金额在人民币5亿元以上的单个项目有:单位:人民币 亿元[$NewPage$]以上为
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