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与发达国家和地区相比,我国目前的环评导则主要集中于个体、短期的影响,而对环境、人群产生持久影响和整体系统影响的累积影响评价、健康风险评价、生态风险等的环评导则仍然处于空白。
孔令辉 戴文楠 夏甫 梁鹏
环境保护部《“十三五”环境影响评价改革实施方案》中将“优化技术导则体系”列为技术支撑之一,明确“建立以改善环境质量为核心的源强、要素、专题技术导则体系”。为适应环保工作的新要求和环评改革的新精神,重新构建环评导则体系迫在眉睫。
我国环评技术导则体系存在的问题
目前,我国正在运行的环评导则体系为:规划环评导则+建设项目环评导则。建设项目环评导则以总纲为纲领,下分专项导则(即要素导则与专题导则)和行业导则。这些导则指导下的环评在针对预防和减轻环境污染、促进产业结构调整、严控宏观与微观经济活动的环境准入方面发挥了重要作用。
尽管目前的环评技术导则在指导环评从源头控制污染方面发挥了重要作用,但是仍然存在诸多问题。
缺少顶层设计,结构不合理。现有导则是从当时的需求出发,缺乏宏观层面的引导和未雨绸缪的预判。由于缺乏顶层设计,致使各类导则之间缺少合理衔接,如规划环评缺少要素导则的指导,建设项目环评缺少源强规范的支撑,行业导则的内容与要素导则之间也存在交叉现象。各类导则的组成尚有缺失,如规划环评导则中缺少土地利用、流域、海域等解决区域环境问题的导则,专项导则中缺少土壤、振动等要素导则。缺少前瞻性的导则预研和科研储备,一般导则的制订通常需要2年~3年,一些需要科研支撑的导则制修订需要更长的时间,造成导则滞后于需求,如土壤导则。
内容宽泛,定位不准确。建设项目导则本应按照《环评法》第十七条规定的环评报告内容,重点关注项目概况、周围环境现状、造成的环境影响、环保措施的技术经济论证、经济损益分析、环境监测建议以及环评结论等内容。但现有部分导则关注了大量技术之外的法律和管理问题,以及其他行政主管部门管理的领域,如压覆矿产。在应用中把本应属于指导性质的导则当成强制性的标准使用,放大了导则的缺陷。这些问题给环评工作造成了困扰。
针对性不强,未能对最新的环境管理做支撑。现有导则距离当前的环保要求尚有差距。规划环评尚不能做到划框子,未能从技术上与“生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和环境准入负面清单”(以下简称“三线一单”)衔接,规划环评导则未能从技术上与项目环评联动,项目环评导则也未能与排污许可证等管理制度衔接。这些问题造成环评与管理脱节。
导则的科学性、规范性、适用性尚待提高。建设项目的源强是环境影响预测的基础,其确定方法也是今后考核企业排污许可证执行的重要技术依据。目前尚没有规范源强核算的导则,致使环评中的源强计算方法各不相同,影响预测的准确性。要素导则中,对与环境管理密切相关的容量分配形成排放清单的技术问题未做规定,使得环评制度与排污许可证制度在技术层面不能有效衔接。导则预测模型的准确性也尚待提高。
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