土壤污染修复标准的法律解读——一种风险社会的分析思路-北极星环境修复网

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导读

土壤污染修复标准存在限值型和风险管控型两种模式，两种标准模式各有利弊长短。土壤环境风险属于典型的社会风险，对土壤环境风险的规制应遵循风险生成路径及其规制目标而定。土壤污染修复标准体系应树立分类规制思路，区分农用地与建设用地分别适用限值型标准与风险管控型标准，将修复标准的适用贯穿土壤环境行政管理与司法救济过程，并区分不同类型标准部分承认修复标准的合规抗辩效力。

背景

土壤是人类社会生存和发展的根本物质基础来源，是生态系统不可或缺的组成部分。不同于其他环境介质的污染类型，土壤污染具有累积性、更加严重的后果滞后性特征。我国近年来层出不穷的土壤污染致害事件。其实都是长期以来土壤污染没有得到重视和治理的恶果。2016年两会期间，土壤污染治理及“土十条”成为各地代表热议话题，全国人大环境与资源保护委员会副主任委员袁驷提出，“土壤污染问题已经成为继大气污染、水污染之后引起全社会会高度关注、继续解决的重大环境问题”，并确定大气、水和土壤三大治污战场。

土壤污染治理是一个规模宏大的社会工程，政策导向、技术支撑、公众环境意识、产业转型、法律等都在土壤污染治理的方法手段之列。其中，以国家强制力保障实施的法律制度，是实现土壤污染治理的重要社会工具，尤其以土壤污染修复制度为直接制度支撑。

一、土壤污染修复标准：土壤污染修复制度的风险分配

土壤污染修复制度，是指通过对污染土壤进行清理和整治，恢复土壤功能的过程进行法律规制的制度，包括修复责任主体、承担责任的方式以及违反义务的主体应当受到的惩罚等法律事项。土壤污染修复制度之所以在土壤污染治理领域乃至整个环境法领域如此标新立异，在于其制度的目的具有其他污染法律制度不可比拟的、直击土壤污染问题根本的特点——以恢复受污染土壤的环境功能为制度根本。法律的所有规范作用必须以确定的制度内容为基础，土壤污染修复制度的规范意义也必须外化为确定的权利、义务以及法律后果。通俗地讲，这项制度的历史使命在于解决“谁来修复”、“如何实现修复义务”以及“修复到何种程度为合格”三个问题。其中，前二者以土壤污染修复责任主体及相应修复行为规范(例如修复资金如何保障)为制度表现，“修复到何种程度为合格”(或称“何种清洁方为清洁”)问题则必须通过对修复标准的规定实现。笔者认为，在这三个核心问题中，修复标准的法律规定始终是最重要的——无论修复主体是谁，无论修复如何具体操作，土壤污染最终的修复效果始终是土壤污染修复制度存在的社会基础，也是制度安身立命之本，探索土壤污染修复标准的法律规制是制度合理性研究的必要前提。

现代社会学的风险社会理论认为，人类社会经历了从财产分配到风险分配的转变。德国社会学家乌尔里希提出“风险地位”的概念，意指不同主体遭遇风险的可能性，并提出一个非常有趣的观点——现代工业化社会中不同主体的风险地位是平等而又不平等的。一方面，“那些生产风险或从中得益的人迟早会受到风险的报应”，现代工业社会中风险扩散的“飞去来器效应”使“富裕和有权势的人也不会逃脱它们”。另一方面，不同社会主体在风险分配上又因阶级而不同，“风险总是以阶级的或依阶级而定的方式分配……风险分配的历史表明，像财富一样，风险是附着在阶级模式上的，只不过是以点到的方式：财富在上层聚集，而风险在下层聚集”。在如何应对风险问题上，英国社会学家吉登斯认为必然要产生多种视角的社会思潮，但又不能脱离科学的手段，还强调应当积极面对风险且具有适当的冒险精神，因为“积极的冒险精神正是一个充满活力的经济和充满创新的社会中最积极的因素。”

土壤污染修复无疑是规避环境风险的利器。但是，毕竟我们无法追求一个零风险的世界。土壤污染修复制度对环境风险的解读更应该是一种风险分配的视角：不同社会主体的环境风险分配既然是平等而又不平等的，土壤污染修复的最终结果如何考虑不同社会阶层相对公平的风险分配?如何既“不脱离科学的手段”又“具有适当的冒险精神”，且达到二者之间的平衡?在风险分配的意义上，土壤污染修复标准正是一种厘定“适当的风险”的制度安排——它既是符合自然生态规律的技术规范，又是包含经济、政治价值取向的社会规范;既明确环境风险阈值的界限，又容纳不同社会群体对土壤污染修复的利益期待。

二、土壤污染修复标准的两种模式分析

我国并未建立专门的土壤污染修复标准体系。现有土壤环境保护标准包括土壤环境质量标准和土壤监测规范方法标准二类。其中与土壤污染修复相关的，主要是土壤环境质量标准(包括《展览会用地土壤环境质量评价标准(暂行)》、《食用农产品产地环境质量评价标准》、《温室蔬菜产地环境质量评价标准》、《拟开放场址土壤中剩余放射性可接受水平规定(暂行)》、《土壤环境质量标准》五项)及土壤污染修复监测方法标准(包括《污染场地土壤修复技术导则》、《污染场地风险评估技术导则》、《场地环境监测技术导则》、《场地环境调查技术导则》四项)。

根据此二类土壤保护标准对修复义务要求的表现形式，可将其归入两种规制模式：

(1)限值标准模式

土壤环境质量标准采用限值标准模式，其适用对象多为面源污染的土壤环境评价，标准的表现形式为最高允许浓度指标值(即规定具体的污染物及其单位浓度阈值，超过阈值即为受污染土壤)，并根据土壤应用功能和保护目标进行分类、分级管理。

延伸阅读：

江西省土壤污染防治工作方案出台

《天津市土壤污染防治工作方案》正式发布

北京市政府关于印发《北京市土壤污染防治工作方案》的通知

原标题：土壤污染修复标准的法律解读——一种风险社会的分析思路

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