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为切实保护土壤环境,防治和减少土壤污染,中国立法机关正在着手制定《土壤污染防治法》。针对中国土壤环境质量总体下降、土壤污染日趋严重的现状,如何结合中国土壤环境保护和土壤污染防治的实际情况,吸取西方国家“先污染,后治理”的惨痛教训,遵循土壤环境保护的客观规律,确立《土壤污染防治法》的基本原则和核心内容,是土壤污染防治立法的关键。中国土壤污染防治立法应在“保护优先、预防为主、风险防控,综合治理”基本原则指导下,以“土壤环境的保护、改善与风险防控”为其核心内容,设置《土壤污染防治法》的具体框架和条文。
2013年10月30日全国人大常委会立法规划明确提出制定《土壤污染防治法》列为第一类立法项目。立法目的、基本原则、核心内容和法律责任等基础理论问题是决定土壤污染防治立法成败与否的关键。为科学合理地设计《土壤污染防治法》的相关条文,有必要对基础理论问题进行系统而全面的论证。
立法背景:土壤污染防治立法面临的严峻形势
土壤环境的突出问题
第一, 耕地污染呈扩大趋势。
据2013年底公布的第二次全国土地调查结果显示,耕地面积共有20.3亿亩,但人均耕地面积较低,不及世界平均水平的一半。从2014年4月17日环境保护部和国土资源部联合发布的《全国土壤污染状况调查公报》来看,全国土壤总的点位超标率高达16.1%。其中,耕地土壤点位超标率达19.4%。农业部2014年12月17日发布《全国耕地质量等级情况公报》,显示全国耕地退化面积已占耕地总面积的40%以上。……目前受污染耕地约有1.5亿亩,固体废弃物堆存占地和毁田200万亩。耕地污染的主要原因主要包括重金属污染、化肥和农药的不恰当使用、地膜残留等。重金属污染已由工业向农业转移。重金属不仅对大气和水体造成重大污染,也会以大气和水体为媒介,造成土壤污染。当前,每年除因重金属污染土壤而致粮食减产高达1000万吨之外,被重金属污染的粮食还多达1200万吨。大量使用化肥严重破坏和污染土壤。为实现粮食增产,中国粮食生产过量使用化肥已成不争事实。中国是化肥生产和消费大国,化肥的总产量和消费量均占世界1/3以上。过量使用农药致使土壤重金属污染严重。据统计,全国农药使用量达130万吨,是世界平均水平的2.5倍。残留地膜成旱作农业最大污染源。地膜大面积使用在确保粮食增产的同时,残留地膜污染耕地也与日俱增。据《第一次全国污染源普查公报》(环境保护部公告2010年第13号)显示,全种植业地膜残留量达12.10万吨。如何采取有效措施,保护耕地土壤环境质量,特别是对土壤环境质量较好的耕地实行重点保护,确保生态安全和社会稳定,便成为环境保护的重要工作。
第二,建设用地中的工矿用地污染严重。
从《全国土壤污染状况调查公报》来看,土壤污染或超标的主要原因包括工矿业、农业生产等人类活动和自然背景高。在重污染企业或工业密集区、工矿开采区及周边地区、城市和城郊地区等地,已经形成了土壤重污染区和“高风险区”。根据有关部门测算,至2009年底,全国尚有高达1亿多亩历史遗留工矿废弃地尚未复垦。与此同时,在对全国11.23万座矿山的开采活动中,每年约有300万亩土地遭受毁损。在新增被损毁的土地之中,高达60%以上是耕地或其他农用地。
土壤污染防治立法现状与问题
自20世纪70年代开始,世界上许多国家陆续制定了关于土壤环境保护或土壤污染防治的专门性法律。如日本《土壤污染对策法》(2002)、韩国《土壤环境保护法》(1995)、德国《联邦土壤保护法》(1998)、荷兰《土壤保护法》(1986)、丹麦《土壤污染法》(1999)等。
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