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常纪文:城市大气污染治理“感受到的成效”还需加力

北极星节能环保网  来源:中国经济导报  作者:常纪文  2017/2/17 15:32:42  我要投稿  
所属频道: 大气治理  关键词:大气污染 空气质量 常纪文

北极星节能环保网讯:排名最差集中在京津冀及周边

2017年1月20日,环境保护部发布2016年全国74个城市的空气质量排名。从排行榜来看,排名空气质量最好的十个城市,除了昆明是一个典型的旅游城市外,其他九个城市处于沿海发达地区,它们有四个共同的特点:一是地处南方,降水多,生态好,环境容量大;二是较早地完成了能源结构转型,煤炭比重轻,油气比重高;三是处于经济发达地带,已完成或者基本完成工业化进程,产业结构基本省级,钢铁、水泥等污染重的产业占比少;四是冬季基本不存在散煤取暖的现象,冬季大气污染压力小。2016年空气好的十大城市的排名,和2015年、2014年的排名相比,除了少数排名有变化外,大部分城市连续多年进入榜单。如厦门、惠州、舟山、福州、深圳、昆明、珠海、丽水连续两年出现在前十名的榜单中,它们都属于东南沿海的发达地区。

2016年空气质量排名最差的十个城市,全部处于京津冀及周边地区,或者是一些老大难的城市,如河北省就占六个。这六个城市有四个共性:一是煤炭在能源结构中占比重,污染大。二是工业化进程尚未完成,钢铁水泥等污染重的产业规模大,转型任务重。三是冬季城乡散煤取暖的现象普遍存在,面源污染重。四是技术和经济实力难以保证经济和能源转型的需求。郑州、太原、西安等城市因为也符合这些特点,也进入后十位的榜单。河北廊坊因为离北京近,2016年采取了严格的产业结构调整和执法措施,所以此次没有进入名单。

总体有所改善

尽管个别地区以前没有雾霾,现在发生雾霾,有的地区雾霾污染甚至加重,一些地区大气环境质量的改善难以被老百姓明显感受,但是从公布的数据看,通过如下努力,全国重点城市的空气质量总体上还是有所改善,如338个地级城市中,84个达标,同比增加了11个百分点;PM2.5浓度下降6%,PM10浓度下降5.7%;重污染天数比例为2.6%,下降0.6%。2016年全国大气治理取得成效主要有以下原因:

首先是综合施策,着力开展产业结构调整,持续推进供给侧改革和能源结构优化,加强环境污染的治理。如河北省2016年承诺淘汰1726万吨铁、1422万吨钢。北京市的煤炭总量2016年已经降至1000万吨以内,2016年冬天663个村散煤改清洁能源,改造了一批锅炉,淘汰老旧机动车42.4万辆,为4.3万辆出租车安装三元催化剂,提高了汽柴油标准,重污染天气比2015年减少7天,二氧化硫的年平均浓度下降了28.6%,氮氧化物的年平均浓度下降4%,PM10和PM2.5的年平均浓度均下降接近10%。值得说明的是,2015年开始建设全国生态环境监测数据网络,2015年开始依据《环境保护法》持续打击企业数据作假的行为,2016年开始打击地方环保部门监测数据作假的现象,因此,尽管现在仍然存在部分企业监测数据作假的问题,但是2016年的数据总体上应当更加可靠一些。鉴于此,笔者认为,全国重点城市的大气质量总体改善结论,还是可信的。

其次是开展环境保护督查,持续开展严格执法。2015年史上最严格的《环境保护法》实施,规定了严厉的法律责任措施。2016年1月1日,《大气污染防治法》实施,开始推行重点区域污染联防联控,规范重污染天气的应对。在严格执法中,近几年关闭了一些污染严重升级无望的企业,环境治理有一些成效,2016年全国重点城市空气质量总体向好,城市颗粒物浓度和重污染天气持续下降。

三是推行环境保护党政同责、一岗双责、失职追责。2015年一些城市被环境保护部约谈,环境保护约谈制度对于地方重视环境保护发挥了大作用。2016年,中央环境保护督察全面推行,督企变成了督地方党委和政府,撬动了环境保护工作的新格局。自此,环境保护不仅变成地方政府的责任,也是地方党委的领导责任,地方党委的作用在环境保护领域得到越来越大的发挥。在环境保护考核和中央环境保护督察工作中,一些违规项目得到纠正,一些地区的产业结构开始特色化和优势化。

还有,2016年区域污染协同治理取得了重大进展。2013年,“大气十条”出台,开始推进区域大气污染联防联控。2014年《环境保护法》被修订,提出大气污染联合防治的措施。2015年《大气污染防治法》修订时设立重污染天气的应对和重点区域大气污染联合防治两个专门成章,大气污染联防联治开始制度化。2016年,区域大气污染联防联控制度的实施取得一些成效。

2017年需疏导四“堵点”

尽管取得以上成绩,但是老百姓要想明显地感受大气环境治理的成效,还需要解决如下问题。

一是冬季取暖季节的社会性污染(如散煤利用污染)和市政集中供热企业产生的污染,在很多城市并没有得到有效的控制,老百姓反映强烈。

二是一些原本没有雾霾的南部和中部城市,开始出现雾霾,老百姓感受不到污染治理的成效。

三是根据中央环境保护督察反馈的情况和环境保护部督查组披露的情况来看,偷排、超标排污、监测数据造假、白天合规排污而晚上偷排等违法违规的现象仍然或多或少地存在,如中央环境保护督察组来了,地方就要求紧一些,甚至应急性地关闭一些企业,空气质量也会好一些。等中央环境保护督察组走了,空气质量会出现反弹。主要的原因是,在中西部地区,一些城市没有找到可以转型的特色和优势产业,产业结构调整和能源结构优化艰难,还要保证GDP的发展,经济发展和环境保护相协调很困难,对于上级的工作要求采取消极应付的态度。

四是在大中城市,机动车的数量还在持续增加,如何增强出行便利,同时又控制机动车污染,对处于发展阶段的中国来说,也是一个难题。

建议实行季度考核

针对存在的问题,在今后的工作中,可以采取如下措施予以改进。

一是持续推进能源结构优化,减少散煤的使用。要把这项工作和全面小康社会建设特别是改善居民的生活质量相结合,让各方都充满工作的积极性。为了保证中西部具有优化能源结构的能力,建议在中央协调下,发达地区应当建立对落后地区的帮扶机制。

二是制定供给侧改革和产业结构调整的规划,稳步提质增效,既保证就业和经济增长,也促进环境的持续稳定改善。这是一个工作难点,不是一日两日、一年两年能够完成的。建议各地结合本地的土地、资源、环境、人才、地理、交通、产业特色和优势,科学制定本地的产业转型和升级规划,科学控制城市规模和发展格局,建设生态型城市,提高城市环境容量,防止城市膨胀摊大饼的现象。之后一代接着一代干,久久为功,不要轻易换频道。这需要生态文明建设的信心和耐心,需要科学转型的坚守和严格执法的定力,也考验各级地方党委和政府的执政能力。

三是中央和省级环境保护督察要经常采取回头看的督察措施,督促地方不断往前走,防止地方保护主义回潮。

四是惩罚与奖励并举,让不重视环境保护的地方党委和政府真切地感到财政制裁的痛楚和绿色市场机制的淘汰压力,让重视环境保护的地方党委和政府实实在在地得到环境保护的政策红利。

五是对重点城市的大气环境质量实行季度考核,使地方大气质量改善行动具有针对性,注重实效。从2017年起,应促进全面落实《生态文明建设目标评价考核办法》,建立各省市的年度绿色发展指数,对地方转型和绿色发展进行评价;每5年对地方党委和政府实施生态文明建设目标考核,切实地发挥环境保护党政同责、一岗双责和失职追责的指挥棒作用。

(作者常纪文系国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长)

延伸阅读:

2017年中国大气污染治理行业规模预测【图】

原标题:城市大气污染治理“感受到的成效”还需加力

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