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研究确定与生态环境质量总体改善的相应目标指标主要考虑三方面因素:一是综合考虑公众环境质量诉求、环境指标可行可达、经济社会可承受等因素,以及我国人口高密度、产业高强度、能源结构不合理等客观情况,既要积极作为,又不能操之过急。二是重视后发优势与制度优势,注重运用解决阶段性环境问题的规律。我国不少地区已经达到比较高的经济发展水平,可能实现与发达国家“历史同期”相当的环境质量指标。同时兼顾区域差异,采取针对性措施加强中西部等地区环保工作,精准提升重点区域、重点城市环境质量。三是以民生改善为导向,增加与公众感受息息相关的环境质量指标。从“好”“差”两头着力,着力解决人民群众反映强烈的突出环境问题,保障公众享有基本安全的环境质量服务。
《规划》综合考虑“十三五”期间经济社会发展趋势,按照质量主线、全面小康、突出重点的考量,突破传统的土壤、生态等薄弱环节,系统构建了“十三五”规划的目标指标体系,包括生态环境质量、污染物排放总量、生态保护修复等方面多项指标。具体指标项方面,一是设置水、大气、土壤和生态状况的生态环境质量指标,将《纲要》中环境质量约束性指标和森林发展指标全部作为《规划》约束性指标,同时增加受污染耕地安全利用率、污染地块安全利用率两项土壤方面的约束性指标,增加了地级及以上城市重度及以上污染天数比例下降、近岸海域水质优良(一、二类)比例、重要江河湖泊水功能区水质达标率、地下水质量极差比例、湿地保有量、重点生态功能区所属县域生态环境状况指数、草原综合植被盖度等预期性生态环境质量指标;二是在保留“十二五”期间控制的二氧化硫、氮氧化物、化学需氧量、氨氮主要污染物排放总量基础上,增加重点地区重点行业挥发性有机物、重点地区总氮、重点地区总磷等区域性污染物排放总量预期性指标,突出环境质量改善的针对性;三是设置国家重点保护野生动植物保护率、全国自然岸线保有率、新增沙化土地治理面积、新增水土流失治理面积等保护修复方面指标。
5 加大生态产品供给,加强生态空间管控,严守生态红线
生态产品供给和生态环境需求已经成为“十三五”规划具有方向性质的关键词。十八届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》(以下简称《建议》)要求为人民提供更多优质生态产品,推动形成绿色发展方式和生活方式,协同推进人民富裕、国家富强、中国美丽 。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》(以下简称《纲要》明确提出,使供给能力满足广大人民日益增长、不断升级和个性化的物质文化和生态环境需要。
过去定义生产的目的时,将其表述为满足人民日益增长的物质和文化需求,其中并没有生态环境。从需求端看,优良空气、水等已经成为稀缺资源,人民对生态产品供需矛盾,是社会主义初级阶段的主要矛盾之一。《建议》明确了发展不仅仅是增加GDP,生产更多优质生态产品也是发展的内涵(是农、工、服务产品之外的新型产品),是富裕、富强、美丽的有机结合。
要扩大生态产品供给,必须保护生态产品供给的源泉地即生态空间。生态空间是指具有自然属性、以提供生态服务或生态产品为主体功能的国土空间,包括森林、草原、湿地、河流、湖泊、滩涂、岸线、海洋、荒地、荒漠、戈壁、冰川、高山冻原、无居民海岛等,实际上就是生产生态产品的“土壤”。
要扩大生态产品供给,必须划定并严守生态保护红线。生态保护红线是指在生态空间范围内划定的具有特殊重要生态功能而必须实施严格保护的区域,是保障和维护国家生态安全的底线和生命线,实际上就是优质生产生态产品的“永久基本农田”。
要扩大生态产品供给,必须加强生态环境空间分级管控。生态空间管控不仅仅限于自然生态空间的保护和管控,明确保护的生态环境目标,也包括从生态保护、生态功能维护角度,对国土空间的开发强度、开发方式进行调控,确保生态空间、生活空间、生产空间均衡有序,严防产业污染转移,引导形成有利于生态环境保护的空间布局、产业结构、生产方式。
从规划角度体现山水林田湖的系统思想,生态空间有利于环境质量改善,有利于增加环境容量和承载能力。《规划》以主体功能区为基础,从自然资源产权、生态产品价值观出发,以生态保护红线加强自然生态空间管控,以环境功能区划加强生产生活空间管控,构建以空间规划为基础、以用途管制为主要手段的国土空间开发保护制度,明确区域生态环境功能和差异化的管控要求,着力解决过度开发、无序开发、分散开发导致的生态空间占用过多、生态破坏、环境污染等问题。
6 实行“三线一单”管理,做实绿色发展源头调控
《规划》在强化生态空间管控一节中明确提出,以主体功能区规划为基础,规范完善生态环境空间管控、生态环境承载力调控、环境质量底线控制、战略环评与规划环评刚性约束等环境引导和管控要求,制定落实生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和环境准入负面清单(简称为“三线一单”)的技术规范,强化“多规合一”的生态环境支持。这是《规划》的新要求,也是做实环境宏观调控,特别是强化生态环境空间管控的好做法,也是一个有效的技术平台。
“三线一单”指生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和环境准入清单,是针对可持续发展的要求,在对国土空间生态环境的区域差异性特征、环境资源承载力、环境功能与质量目标客观评价的基础上,产生的资源环境生态底线性、约束性要求,是区域资源开发、污染物排放和环境安全的最低限度要求。
“三线一单”提法和思想在《京津冀生态环境保护规划》《长江经济带生态环境保护规划》中均有所涉及。一些地方的战略环评、规划环评和环境总体规划研究中已积累了不少好的做法,形成了技术方法体系。《规划》将这些方面的前期研究和实践予以凝练,力争实现技术体系化、技术平台化和技术规范化,并以开展国土空间生态环境评价为切入点,识别建立“三线一单”,建立生态环境保护管理的基础平台,系统参与“多规合一”,提升环境宏观调控效能。
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