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7 深化质量管理,实行环境质量清单式落地管理
《规划》以提高环境质量这个核心作为“十三五”环境保护的主线全面部署,将治理目标和任务落实到区域、流域、城市和控制单元,十余次提及治理责任清单、污染地块清单、污染严重水体清单、黑臭水体清单等,强力推动环境质量改善的清单式管理,深入推进质量管理工作。
我国区域经济发展与环境特征分异大,直接影响地区间资源能源消耗、污染排放及环境质量改善进程。与过去的总量目标较多的实施自上而下的管理方式不同,由于我国环境质量具有区域分化的特征,因此,提高环境质量工作具有差异性和自下而上的特征。地方政府根据地方差异化情况提出的针对性、有效性措施,一区一策科学施治,排污单位遵从质量改善差异化要求,强调精准治理、精准发力。
一是分区域、分流域、分阶段制定环境管理目标,将环境质量不降级、反退化作为刚性约束,实施环境质量改善的清单式管理。用三个五年规划左右的时间,推动珠三角、长三角、京津冀三大片区大气环境质量递进式达标;基于1784个单元,针对七大流域分别提出水环境质量针对性目标和措施,全国筛选343个单元优先治理改善;对农业用地、建设用地分别提出土壤环境污染防治管控措施,实施分类保护防治。二是指标强调“五可”(可监测、可分解、可统计、可评估、可考核),质量改善要求清单式落地,各地区都可以对号入座,任务分省市、分年份。三是强调环境质量改善与总量减排、生态保护、环境风险防控等各项工作的系统联动,将提高环境质量作为统筹推进各项工作的核心评价标准,积极推进各项工作。四是做实环境质量管理制度,以城市和控制单元质量目标清单管理为抓手,强化环境质量监测、评估、监督和考核,确保质量改善落地到人。
8 改革环境治理基础制度,实行最严格的环境保护制度
十八届五中全会审议通过的《建议》第一次提出了改革环境治理基础制度和实行最严格的环境保护制度。这两个词具有一定的因果逻辑关系。最严格的环境保护制度不在于一味地在“最”字和“严格”两字上作文章,而更多地在于要通过改革创新,建立环境治理基础制度,形成“四梁八柱”,让制度有效管用,让制度更加定型和体系化。
环境治理基础制度中的“治理”与形成政府、企业、社会共治的环境治理体系一样,都不是指污染防治或者环境治理修复的“治理”,而是指环境保护管理政策制度及其运行的规则,是国家能力、制度能力,是与治理体系及其治理能力现代化概念内涵一致的“良治”范畴。
过去的环境保护往往讲三大政策八项制度,这应该是属于环境治理基础制度性质,具体包括“预防为主,防治结合”“谁污染,谁治理”“强化环境管理”这三项政策和“环境影响评价”“三同时”“排污收费”“环境保护目标责任”“城市环境综合整治定量考核”“排污申请登记与许可证”“限期治理”“集中控制”等八项制度。这些年,有些政策制度效果不好需要调整,有些政策制度已经或者即将大改,有些政策制度已经名存实亡。但新的治理基础制度又尚未完全建立,正处于新时代新要求下新老衔接过渡、改革创新完善的时期,因此目前社会上对于环境治理基础制度概念与范畴理解并不完全统一,也是一个尚在探索、创新、实践过程中的开放体系。
按照《规划》表述,环境治理基础制度目前包括排放许可制、省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度、生态保护红线、环境污染强制责任保险制度、环境信息公开制度、环境保护督察巡视、生态环境损害赔偿和责任追究等。与老的三项政策八项制度相比,环境治理基础制度的改革建立要更加强调基础性和底盘性,更加强调处理发展和保护的关系,更加强调时效性、针对性。一般可以从主体上进行分类,分为党委和政府及其相关部门、企事业等排污者、社会公众等,也可以从过程进行分类,分为源头严防、过程严管、后果严惩等。期望到2020年,我国环境保护新的制度体系能够基本建立健全,为环境治理基础制度打上最严格的鲜明烙印。
实行最严格的环境保护制度是继最严格的耕地保护制度、最严格的水资源保护制度之后,中央提出的第三个最严格的制度。“最严格”体现了党中央、国务院高度重视环境保护的意志决心,体现了积极回应人民群众对良好生态环境新期待的鲜明态度,体现了从源头、全过程和生产、流通、消费各环节来加强环境保护的新思路。其中,保护环境的治本之策是源头严防,关键所在是过程严管,根本保障是后果严惩。
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