直击水污染防治法修正案草案审议｜跨省流域发生污染 “河长”如何起作用?

第十二届全国人大常委会第二十八次会议今天下午分组审议了《中华人民共和国水污染防治法修正案（草案）》，参加审议的常委会组成人员认为，水污染防治法这一次做了比较大的修改，充分体现了与环境保护法相衔接的原则，加强了生态保护的内容。同时，加强了地方政府的环境保护责任，强调了流域的联合防治，严格法律责任和加大处罚力度。有的条款增加了可行性要求和新的内容，比如每年报告环境状况和环境保护目标完成的情况，国家对水污染物的排放实施总量控制、开展水质监测，防治要求延伸到化肥农药质量标准和使用标准的制定环节等等。在审议中，常委会组成人员和部分人大代表对《水污染防治法修正案（草案）》也提出了进一步修改完善的意见和建议。进一步统筹完善水环境保护补偿机制

车光铁委员建议，进一步统筹完善水环境生态保护补偿机制建设。原法法条第7条主要对国家通过财政转移支付等方式，建立健全水环境生产保护补偿机制作出规定。但从目前情况看，补偿范围偏小、标准偏低、方式单一、横向互动不足等现象普遍存在，在体制机制建设等方面也不够健全完善。对此，建议对建立多元化、横向化、市场化、科学化的水环境生态补偿机制，进一步作出明确细化规定，不断加快推动生态保护补偿制度化和法治化进程。他同时建议进一步健全完善水污染防治部门联动机制建设。从目前基层实际情况来看，水污染防治管理体系相对比较完善，但各部门横向衔接、协调和配合还不够紧密到位，特别是在职能设置、资源投入等方面，还存在一些交叉和重复现象。对此，建议参照草案第15条关于建立重要江河、湖泊的流域水资源保护联合协调机制的规定内容，对责权明晰、协调联动的水污染防治部门联动机制，一并作出明确细化规定。

按照流域设置环境监管和行政执法机构

吕薇委员提两点建议，第一，这次新加的第5条，提到的是省、市、县、乡建立河长制，分级分段组织领导本行政区域内江河……环境治理等工作。目前，河长制还是一个试点，而且还是过渡阶段，现在就用法律固定下来是否合适？这是第一点。如果增加这一条，也希望给它一个合适的定位。河长制能不能起到组织领导本行政区域内的江河水环境治理的作用？建议修改为分级分段负责本行业区域内江河水环境监测预警，配合组织实施治理。第二，2017年2月6日，中央深改小组通过了按流域设置环境监管和行政执法机构试点的方案，方案里强调了要按照流域设置环境监管和行政执法机构，实行流域环境保护，统一规划，统一标准，统一环评，统一监测，统一执法。但是在本法律里，对这一试点草案里没有作具体的回应。下一步如何按流域设立环境监管和行政执法，这是非常重要的，在这部法律里能不能有所体现。

包克辛(全国人大农业与农村委员会委员)说，河长制的做法是我们国家基层在水资源保护、水污染防治实践中的一种成功探索，但是把“河长”上升为法律语言似乎不太合适。因为今后还可能将这条经验推广到对海域、海岸、大气、土壤等方面的环境保护和治理，建议将这条的第1句改为“省、市、县、乡应建立责任制”，对第2句也改几个字，即“分级分段组织领导本行政区域内地表水体以及地下水体的水资源保护、水域岸线管理……等工作”，因为原稿只写了江河和湖泊，但是本法第二条有一个明确的定义，就是适用于江河、湖泊、运河、渠道、水库等，所以仅仅列出江河、湖泊是不全的。

方新委员说，江河水污染治理还要讲流域的治理，“河长制”只能在管辖地段防治水污染，但是对全流域管不了。其实江河有自愈的能力，自净的能力，但由于条块分割，水的流速、流量变化，自我净化能力减弱。如果完全是“河长制”，达不到治理目的效果，需要全流域调水，统一治理。建议在这一条前面加上一款，坚持流域治理，然后才是“河长制”。从流域治理的总目标，分解各级各段河长的责任，并加强全流域治理的协调。

卫留成委员说，河长怎么产生，是不是应该有一个规定？把设立河长制要写进法律，如果成立一个专门的部门或者设立一个专职的河长，他可能在水污染治理方面权限不够，现在的做法是有些地方设立河长，都是省、市、县主要领导甚至是省长、市长、县长亲自兼任。既然写进法律，设立河长制，应该对河长的产生、任命有个规定。

对农村水污染防治工作作出细化规定

冯淑萍委员说，本次修正案草案要求对散养畜禽粪便污水进行分户收集，集中处理，但是对农村居民的粪便污水如何收集处理没有要求。确实集中处理有一些困难，但是应该有一个法律要求。我了解现在农民意见非常大的就是环境卫生问题，一方面是生活污水的处理，另一方面就是粪便的处理，还有垃圾的处理。既然已经认识到了要加强面源污染的源头治理，应该把这个方面也写进去。另外，在法律中对城镇生活污水的集中处理有要求，而且提出财政要给予支持，我认为农村要和城市一样，也应该有财政支持。

董中原委员说，建议第52条修改为“国家支持农村污水、垃圾处理设施的建设，县级以上地方人民政府应当对辖区内农村污水、垃圾处理设施的建设进行统筹规划，制定全面覆盖农村居民需求的农村污水、垃圾处理设施建设的长期工作计划和年度建设目标；县级人民政府有关部门和乡镇人民政府对建成投入使用的农村污水、垃圾处理设施的正常运行，承担监督管理责任”。理由是，农村污水、垃圾处理设施的建设不仅关系到水污染防治，也关系到农村整体环境治理和农民生活水平的改善和提高，关系到农村的整体经济社会发展前景，因此国家应全面支持、综合考虑，地方政府应承担相应责任，统筹规划，拿出切实可行的年度建设计划和长期的工作目标，逐步稳定推进，最终实现全覆盖，把防治水污染纳入到推进城乡一体化建设中来考虑和推进；县级政府有关部门和乡镇人民政府应当对建成投入使用的农村污水、垃圾处理设施的正常运行承担行政监管责任。

地下水的污染应该进一步引起重视

黄献中委员说，有两个问题应该进一步引起政府有关部门、企业，包括我们广大群众的关注和重视。一是地下水的污染问题。地下水的污染有几个突出的特点，一个是发现得晚，地下水污染有个较长的过程，它不像地表水，污染了马上能看到。二是解决起来比较难。三是危害大。从一定意义上讲，我们应该树立一种观念，地下水的所有权、使用权是留给我们后代的，我们现在过度地开采，再加上对污染的防治措施不力，不仅污染了地表水，也污染了地下水，实际上是在祸害我们的子孙后代。第21条有两款专门讲了建地下水水质的监测井进行监测，防止地下水污染，还有防渗、防漏的问题。第32条也讲了防止污染土壤、地下水和农产品的问题。

但是我总感觉我们对这个问题的认识还不够，有没有可能专门讲一条，或者责任上再细化一点。第二，在关注水体污染的同时，要高度关注水源地的恢复。这包括水源地的山体修复、植被的恢复，杜绝一些无序的截流、改道。也应该把这个内容纳入到河长制的职责范围里面去。不仅说水污染了要治理，包括水源的保护，也要把它纳入进来，整体上综合治理，才能彻底地解决问题。

违法者应承担居民生命健康伤害赔偿

陈蔚文委员说，草案中对水污染造成环境污染的违法者要消除污染，而且费用由违法者承担，而水污染造成居民生命健康伤害却没有相关规定。水污染不但对生态环境造成损害，对当地居民的生命和健康的损害也非常大，情况是很严重的，但是法律没有规定对违法者应作出什么处理。建议增加规定，“对居民生命健康造成伤害的，违法者承担医疗救助所需全部费用，并作出相关赔偿，情节严重、影响恶劣的应追究刑事责任。”

把“约谈”作为一种惩戒力度不够

龙庄伟委员说，对水污染防治法第18条说，对超过水污染物排放总量控制指标或者未完成国家下达的水环境质量改善目标的地区，省级以上人民政府环境保护主管部门应当会同有关部门约谈该地区人民政府的主要负责人。

约谈是一种工作方法但是约谈并不是一个惩戒措施，如果说是惩戒措施，没有法律依据，在这里水污染防治法是把环境保护主管部门会同有关部门约谈地区人民政府的主要负责人作为一种惩戒，我认为需要斟酌，相应的下面约谈情况应当向社会公开，这个“公开”的惩戒力度也不够。我的意思说约谈不能作为一种惩戒，是一个具体的工作方法，需要斟酌。

建立一种对水污染现状的及时评估制度

丁仲礼委员说，水污染防治法有三个基本的制度，一是重点水污染物排放实施总量控制制度，二是排放许可制度，三是国家建立水环境质量监测和水污染物排放的监测制度。这三个制度如何有机地结合在一起，在实际工作中发挥作用，目前还存在不少困难。比如说排放总量的控制是根据环境容量来定的，但某个区域到底环境容量是多少，很难计算出来，很难做到科学准确，因为不同的区域、不同的季节、不同的气侯条件，环境容量是会变的。因此确定了一个数字后，是不是真正能够起到环境保护的作用还很难说。

另外这个区域实际排放了多少，很难把总量算出来。因此还需要建立一种对水污染现状的及时评估制度，不是根据排放总量超出了多少去约谈地方领导和暂停审批新建项目，而是应该根据水污染的现状，及时地评估，来考虑是不是要对地方政府进行约谈，是不是要暂停审批新建项目。

严格农田灌溉用水水质标准

李世明委员说，农业灌溉用水水质直接影响农产品质量，事关人民的健康，而且土壤一旦污染，极难修复。应以严格的标准、严肃的处罚，防止农用地污染。此法第51条“利用工业废水和城镇污水进行灌溉，应当防止污染土壤、地下水和农产品。”我感到表述不够准确，容易产生误解，建议调整为“禁止在农用地施用有毒有害物质含量超标的工业废水和城镇污水”。