经验│日本东京：解决垃圾焚烧的邻避困境

上个世纪50、60年代，伴随着日本经济迅速崛起，环境污染危害健康成为重大的社会问题。“应该建设垃圾焚烧场，但请离我家远一点”，这一“邻避困境”在日本建立垃圾焚烧场初期也存在。随着经济的迅速发展，日本的垃圾迅速增加。早期日本垃圾大多采用填埋的办法，然而不久就发现填埋场周边环境日益恶化。地方政府期望建立垃圾焚烧厂以应对迅速增加的城市垃圾。居民虽然认同政府垃圾焚烧的解决办法，但是并不愿意在自己的居住区域附近修建垃圾焚烧厂，因此不断阻挠政府修建垃圾焚烧厂的做法。

1971年，东京东本杉並区居民反对政府在当地建立垃圾焚烧厂，杉並区的垃圾不得不运往江东区的梦之岛垃圾掩埋场进行处理，从而导致两地居民及政府长达三年的“垃圾战争”。这次冲突成为人们开始思考巨量垃圾如何产生、如何管理并减少等问题。资金以及技术也开始投向垃圾减少、垃圾处理技术，以及如何管理垃圾等领域。地方政府如何与当地居民共同合作管理并减少市政垃圾成为城市管理者面对的重大问题之一。

如今，日本拥有先进的垃圾焚烧技术，垃圾焚烧厂外观独特，具有超强的垃圾处理能力。在日本由于地少人多，垃圾焚烧厂大多修建在商业和居住混合的区域，即城市的中心区域。

东京一共有20座垃圾焚烧厂，对可燃烧垃圾进行安全、稳定的焚烧处理，日处理垃圾量可达到7580吨。整个垃圾焚烧设备可以24小时不间断工作，服务寿命达到25到30年。通过焚烧处理，可以有效防止细菌、害虫和异味的产生，保持环境卫生。通过焚烧，不仅容积可以减至原来的二十分之一，还可以将焚烧灰作为水泥的原料实现资源化利用，通过熔融后实现熔渣化，可以削减填埋处理量。

东京是如何解决关于垃圾焚烧厂的建造过程中出现的邻避问题，并对环境进行有效治理的呢？下一部分重点介绍其相关的措施与效果。

措施及效果

1.改进净化技术

对垃圾焚烧余热进行循环利用

公众之所以担忧垃圾焚烧场主要因为异味和二恶英等有毒气体的排放，由此东京市在改进垃圾焚烧的设施及技术方面投入很大。东京23区的垃圾焚烧中共需14个相关设备才能对焚烧垃圾中产生的灰、气体和污水予以有效处理。首先垃圾收集车将垃圾投入垃圾封闭场内，然后运用垃圾吊车将垃圾搅拌均匀，投入到焚烧炉中。焚烧炉高温分解产生蒸汽是垃圾焚烧时产生的热能，用以供热和发电。然后通过150度左右冷却从焚烧炉出现的高温废气，防止二恶英化学物的再合成。通过过滤集尘器、排气洗涤塔、催化剂反应塔对废气中的灰尘、二恶英化学物、水印、氯化氢、硫氧化物进行过滤后，将剩下的无害气体通过烟囱排放出去。污水处理设备是为了满足下水道排水标准进行的水处理。中央控制室对各设备的驾驶和操作进行监视，并将信息传送给大型计算机，把握所有垃圾焚烧厂的运转情况。

利用余热发电供热是目前提高垃圾焚烧能效的普遍做法。产生的电力和热水可以作为清扫工厂运作所需，减少了电力购买和燃料费。剩余的电力则卖给电力公司。东京2014年垃圾焚烧厂总发电量为11亿2663万千瓦，售电量超过5亿8000万千瓦，获得收入104亿日元，售热收入也超过了1亿8000万日元。

除利用余热提供厂内所需暖气、热水外，还可向厂外的游泳池等设施提供温水和热能等。在东京，很多垃圾焚烧厂都设有温水游泳池，可供附近居民使用。

2.成立东京二十三区清扫一部事物组合

提高垃圾处理效率

垃圾处理业务包括三方面内容：（1）垃圾的收集、搬运、资源的回收；（2）垃圾的中间处理（焚烧、破碎）、粪便处理等；（3）最终处理（填埋）。垃圾的回收搬运仍然由各区实施，各区根据垃圾的种类分别规定收集的日期和区域，根据垃圾量季节变动和具体情况开展作业。考虑到成本问题，东京23区不再对家庭征收垃圾处理费而只是对大件垃圾和企业垃圾收费。由于一些区没有垃圾中间处理设施（包括焚烧和破碎），因此基于地方自治法、根据23区的共同意愿设立了特别地方公共团体——“东京二十三区清扫一部事务组合”。该公共团体负责的内容既包括对20座垃圾焚烧厂对可燃性垃圾进行焚烧管理，也包括对不可燃烧垃圾、大件垃圾进行粉碎，回收或掩埋处理。由于东京都设有填埋处理厂并负责管理，所以23区与东京二十三区清扫一部事务组合委托东京都进行填埋处理。

3.建立理解参与及合作机制

政府与公民个人之间

在东京早期处理垃圾的运动中，政府与公民逐步认识到，邻避运动会造成政府与公民的两败俱伤，双方逐步认识到只有理解、共同参与及合作才是正确的途径。

首先，政府创立一系列关于环境保护的法规政策，并利用广告宣传的方式在公民中普及环保意识，课堂教育中加入关于环境保护的相关课程，从儿童开始就要学习垃圾整理归类、循环使用的相关知识。

垃圾焚烧厂也是环境保护教育的重要地点。每一座东京垃圾焚烧厂都会安排公众参观和学习，并借此普及环保知识。原则上在东京23区居住、学习或工作的居民，可以个人或组团，到垃圾焚烧厂参观，海外的观光者也可以向国际合作室申请参观。参观既包括职员对垃圾焚烧的相关知识及工厂概况的介绍，也包括工厂内垃圾处理的各种设备。为了引起孩子们对环保知识的兴趣，垃圾焚烧厂还专门设置了介绍环保知识的大屏幕，科普游戏机等。公众对垃圾焚烧的基本原理、过程有了认识、自然减少了对垃圾焚烧厂建立的对立情绪。

其次，引导公众对垃圾进行分类，参与到垃圾治理中来。对个人来说，力所能及地减少垃圾，产生垃圾后不随便丢弃而对垃圾进行分类管理；对哪些垃圾可以进行循环利用的等等，都有了清楚的认识。如今的日本公民都具有较强的减少垃圾、垃圾分类的意识。

再次，提高社区、非营利组织角在垃圾治理中的作用。社区积极参与循环经济相关政策的制定，并在社区居民中对垃圾分类、循环利用的知识进行教育和推广。非营利组织为社区提供环境保护的教育及学习的机会，对政府及私营部门的行为进行监督，提交环保相关建议，为政府及公司管理者举办环保相关的研讨会。

4.生产者延伸责任制度

私营部门必需遵守

生产者延伸责任制度（extendedproducerresponsibility）要求企业必须对产品的全生命周期产生的环境负面影响承担责任，这使企业在研发新产品时倾向于生产能循环或再适用的商品。包括对使用过的产品进行回收利用，建立环境友好的垃圾管理，并为消费者提供产品环境信息（比如环境标签、环境报告等）。工业垃圾主要由生产者承担管理责任，必须为垃圾管理付费。正因为此，生产者开始积极对垃圾进行回收利用，或思考生产过程中如何减少垃圾产生，最终在工业垃圾生产者与工业垃圾回收之间建立了双赢关系。显然企业延伸责任又促使他们寻求更环保的技术及垃圾循环使用技术，从而又进一步带动了相关技术部门的发展。

5.从垃圾治理到可循环社会的建立

3R原则

自2004年起，日本着力于推广3R原则（reduce,reuse,recycle），以建设物质循环的美好社会。这个理念要求资源的消耗要降到最低以减轻环境负担，让环境保护与经济繁荣共存。

3R原则的推动是通过五个方面完成的：首先是环保意识的觉醒。社会所有利益相关方都认识到环境保护以及合作的重要性。通过媒体、广告等手段提高公民对3R技术、政策了解程度。其次是信息共享。从产品的设计到产品的回收或垃圾处理的整个过程，都要将所有信息与公众进行分享。这个信息共享的阶段对促进双方理解与合作至关重要。再次是激励措施。对环保企业提供相关信息并建立一些优先发展的环保领域。比如，在日本，有生态社区项目，旨在将一些使用优秀的、富有创意的环保理念的项目作为典型，来激励其他企业也关注环保，共同发展物质循环社会。激励措施既包括经济激励，也包括社会激励。此外，在利益相关者之间建立合作关系。最后，推动环境保护的科学技术发展。不断推动循环经济相关技术在生产和消费领域的发展。政府提供相关科技信息，地方政府或社区与相关高校、研究机构建立合作关系，是促进循环经济技术发展的重要方式。

经验借鉴

（1）政府监管到位，国民环保意识超前，法律严谨细致，执法一丝不苟，从邻避效应转化为“迎臂效应”。

（2）先进的科学技术及知识普及，增强公众对垃圾分类及回收、垃圾焚烧等的基本知识在日本，参观焚烧厂是每个小学生的必修课。

（3）梳理政府和公众信任、合作的基本关系是解决环境邻避问题的关键。

（4）利益相关者明确的角色分工，以及在环保治理上进行广泛的合作。

（5）完善的法律监管体系。1999年7月，日本颁布《二恶英特别措施法》，大幅提高排放限制标准。日本法律对垃圾焚烧厂的选址和建设进行严格规定。

（6）事后补救到事前预防的转变，致力于建设物质循环社会。