黄成：生态环境修复资金的使用与管理问题初探

但这并不意味着在公益诉讼案件中不存在“赔偿损失”的可能。环境民事公益诉讼司法解释已经明确“生态环境修复期间服务功能的损失”可以得到赔偿。最高法院有法官甚至认为，环境民事公益诉讼司法解释重大创新之处，就是确立了环境修复责任在环境公益诉讼案件责任承担方式中的核心地位，并有意识地将损害赔偿责任方式的范围限定于服务功能损失的赔偿，在环境民事公益诉讼案件中，“损害赔偿”特指服务功能损失的赔偿。[12] 但实际上，除了服务功能损失外，还有其他的“损失”可以要求赔偿：当环境只可部分修复或不能修复时，生态环境损害前后之间则必然存在一定“差值”，这就是自然环境本身所具有的有关审美、文化、历史以及生物学等价值之减损。[13]若否认该部分损失的存在，实际上就是认为所有的环境损害都可以完全修复。试点方案明确提出了“生态环境功能永久性损害造成的损失”这一概念。去年年底两高发布的《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》中也明确提出了“生态环境功能永久性损害造成的损失”。

被告应承担的生态环境修复费用和应赔偿的期间损失和永久性损害就体现了上述的区别：生态环境修复费用，从性质上看属于恢复原状的花费，原则上应当适用于特定生态环境损害的修复。而赔偿的期间损失和永久性损害，属于金钱赔偿，这部分款项无法用于特定生态环境的修复，可以用作公益诉讼的资金保障，比如支付其他公益诉讼中败诉原告所需承担的调查取证、专家咨询、检验、鉴定等必要费用，也可以用于某一地区的环境治理。

实践中一个比较突出的问题是，在涉及到水污染、大气污染的公益诉讼案件中，法官偏好采取虚拟治理成本法[14]“计算”被告应承担的赔偿数额。《环境损害鉴定评估推荐方法(第Ⅱ版)》对于赔偿数额计算思路作出了明确规定：生态环境损害计算应遵循基于恢复的方法优先原则，若基于恢复的方法不可行，则采用环境经济价值评估法。在现行技术条件下，鉴定评估机构往往无法基于恢复的方法确定修复费用，而迫不得已采取虚拟治理成本法，但这种方法的弊端是显而易见的：一是由于环境价值评估法不确定性较高，不同机构或采用不同方法均可能造成评估数额差异巨大，给案件的审理和判决带来困难;二是由于环境资源本身的存在价值难以用货币化的方法评估。[15] 对于水污染、大气污染的公益诉讼案件，由于污染物在水、大气中极易稀释、扩散，而且自然环境须有一定的自净能力，要对水污染、大气污染进行原地修复基本上不可能。因此，在这些案件中，被告所承担的费用往往也只能优先用于当地的生态环境修复，但可能无法适用于受损生态环境的修复，例如在泰州案中法院就判决将被告支付的费用用于泰兴地区的环境修复，德州晶华集团振华有限公司环境污染一案中法院也是判决用于德州大气环境质量修复。被告承担的这些费用都不宜认定为恢复原状的花费。

(二)生态环境修复资金归属主体

对于生态环境修复资金的归属，理论界和实务界都有不同的看法。比如，吕忠梅教授在接受媒体采访时曾认为环境公益诉讼司法判决的资金属于国家收入。[16]试点方案中也规定，“赔偿义务人造成的生态环境损害无法修复的，其赔偿资金作为政府非税收入，全额上缴地方国库，纳入地方预算管理。”但最高法院多次表态，支持探索建立专项基金甚至信托的方式管理生态环境修复资金，并未要求上交财政。

对于什么是社会公共利益，要明确清晰地对其进行界定非常困难。多数观点认为，社会公共利益就是不特定多数人所享有的利益。存在特定利益主体的争议就不是民事诉讼法中的公益诉讼的客体。存在特定利益主体的诉讼，要么是公权(国家利益或者简称国益)诉讼，要么是私益诉讼，而不可能是公益诉讼。[17]

因环境污染或生态破坏遭受损害的利益可以区分为个人利益、多数人利益、国家利益三种类型，其中，多数人利益可分为特定多数人利益和不特定多数人利益。依照宪法、物权法及其他单行法的规定，包括森林、草原、矿藏、水流、海域、野生动植物资源等在内的自然资源原则上都归国有。污染环境或者破坏生态的行为通常会对这些自然资源造成损害的，根据传统民法的规定，国家可以通过民事诉讼的方式，要求赔偿经济损失。同时，自然资源除具备经济价值外，还有生态价值，对自然资源造成损害通常还会影响环境生态服务功能的供给，最终损害不特定多数人的利益。国家出于宪法上保护环境的义务，向侵权人提起生态环境损害赔偿诉讼，要求侵权人承担生态环境修复义务或者赔偿期间损失、永久性功能损害，是国家的法定职责，这并非是为了国家自身的利益，而是为了社会公共利益。因为，即使根据宪法、物权法及其他单行法的规定，国家虽然可以垄断自然资源的所有权，但是国家作为一个抽象的主体，不能垄断自然资源的生态价值，不能排他性地禁止国民享受自然资源所带来的生态服务功能。因此，国家授权省级政府提起的生态环境损害赔偿诉讼和社会组织、检察机关提起公益诉讼都是为了维护社会公共利益。

因此，被告支付的生态环境修复资金就应当归属于不特定多数人，而不应归属于国家。同时，根据财政部《政府非税收入管理办法》的规定，非税收入是指除税收以外，由各级国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体及其他组织依法利用国家权力、政府信誉、国有资源所有者权益等取得的各项收入。生态环境修复资金不属于该办法列明的收入，也与列明的其他类型的非税收入不具有相似性。《公益事业捐赠法》将捐赠财产界定为“社会公共财产”，生态损害赔偿金与捐赠财产的性质类似，亦应归属于社会，不应与国有财产相混同。

三、修复资金使用与管理机制的构建

(一)理念的树立

理念是行动的先导。在生态环境修复资金的使用、管理模式选择上，一个重要的理念问题是在环境治理中如何有效处理行政、司法和社会组织之间的关系。在经济全球化、政治民主化的今天，善治已经成为人类政治发展的理想目标。善治就是使公共利益最大化的社会管理过程和管理活动。善治的本质特征，就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新型关系，是两者的最佳状态。[18]十八届五中全会提出要加强和创新社会治理，完善党委领导、政府主导、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制。加强和创新社会治理的过程是实现社会善治的过程，政府和社会要各归其位、各担其责。在充满不确定性的风险社会，只有政府和社会携起手来，才能实现善治。

主张将生态环境修复资金就应当交由政府处理，就意味着生态环境修复方案的制定、修复机构的选择、资金的安排、修复效果的检验等等都统统由政府去完成，法院作出判决后就和社会组织可以全身而退，这实际上是主张政府大包大揽，不利于国家与社会之间新型关系的建立，不利于社会治理现代化目标的实现。

(二)标准的确定及模式的选择

王社坤博士曾主张，生态环境修复资金的使用和管理应当坚持安全性和有效性两项标准，殊值赞同。所谓安全性，是指能不能保证这笔资金到了这个地方之后不会被侵占;所谓有效性，是指能不能保障这笔资金用于生态环境修复。[19]

公权力主导的模式下，安全性是相对来说目前最不坏的一种方法，而有效性方面则存在很大不足：第一，当这笔资金作为非税收入纳入地方政府财政收入之后，未必用到生态环境修复。另一方面财政专户安全性高、合目的，但效率低、使用程序非常繁琐。此外还面临使用情况不透明、缺乏有效监督的问题。不管是中央还是地方，虽然按照法律的规定，决算草案和预算执行情况都要向同级人大常委会报告，但都非常粗略。以本文开篇时提到的泰州案为例，泰州市环保局在今年7月在其官方网站上公开的信息显示，“2016年度泰州市环保局财政拨款比上年增加6543万元，主要原因是泰州市环保公益诉讼金的划拨。2016年度泰州市环保局财政拨款支出年初预算为4801万元，支出决算为11808万元，决算数大于预算数的主要原因是年度预算执行过程中，收到上级及市本级追加的预算指标。其中：环保管理事务类节能环保支出年初预算为4568万元，支出决算为11458万元，完成年初预算的251%，主要原因是泰州市环保公益诉讼金的划拨。”[20]但从上述内容上，社会公众根本无从知晓资金的具体使用情况。

对于法院来说，执行款账户是一种临时性的资金过渡账户，不是一个常规性的安排，由此会导致生态环境修复资金使用管理的长期性与执行款账户临时性的矛盾。[21] 同时，法院也不具备资金管理和生态环境修复方面的专业能力。

从合目的性、效率方面看，民间主导的管理模式要比公权力管理模式要好。一方面对资金的使用实际上是一种散财之道，信托机构、基金会的组织管理更具有专业性。相对来讲，安全性可能会有一些问题，这也是一些人的顾虑所在。但这可以通过配套制度来加以保障，比如信息公开的透明度、完善社会监督机制等。通过这样的制度配合之后，总体上的结论是民间性的资金管理模式相对于现在占主导地位的公权力主导模式来说，在安全性可控、更有效率。[22]

(三)基金会与慈善信托的比较

对于民间主导模式，现行的有基金会和慈善信托两种方式。公益信托与基金会都是从事公益事业的一种手段，二者在设立目的和社会功能方面相似，但二者也存在很大的区别：首先，二者的法律性质不同。基金会是财团法人的一种。慈善信托属于公益信托，大多以信托合同的形式存在。其次，二者的设立方式不同。根据基金会管理条例的规定，设立基金会的条件较为苛刻。根据慈善法的规定，慈善信托一般是依合同设立，不需取得法人资格，在民政部门备案即可。第三，二者财产的独立性不同。在基金会中，财产通过法人登记的形式由捐赠人名下转移到基金会名下，基金会拥有所有权。而在慈善信托中，信托财产具有独立性，不属于信托公司的财产。第四，管理成本不同。基金会有固定的人员办公，管理成本较高。根据相关规定，基金会工作人员工资福利和行政办公支出等管理成本,不超过当年总支出的10%就符合要求。而慈善信托的管理成本则相对较低，很多甚至不到1%。

(四)具体设想

生态环境修复，能够原地修复的，应当首先按照修复方案用于受损行为发生地的原地修复，此时，被告应承担的生态环境修复费用，采用慈善信托的方式更合适，慈善信托可以保证专款专用。被告承担的生态环境修复费用可能几千万甚至上亿元，也可能几万元，在人民法院判决生效后，由被告与信托公司订立合同后在民政部门备案即可。[23]由于信托公司本身在环境保护方面可能不具备专业知识，可以聘请提起诉讼的社会组织或其他环境保护公益组织作为公益顾问，协助其按照生态环境修复方案进行招投标，选择合适的修复机构，在修复过程中，对修复情况进行监督。信托公司在商业银行开立慈善信托资金账户，委托商业银行担任保管人，确保资金的安全。在修复完成后，环保部门应组织对修复效果进行验收。由于生态环境修复具有一定的期限，信托机构在向修复机构支付费用前，可以利用其投资方面的专业优势将生态环境修复费用用于投资，以确保保值增值。同时，为了增加透明度，对慈善信托应当设立监察人，对资金使用情况进行监督。信托机构也应按照规定在全国慈善信息公开平台[24]及时公开相关信息，接受社会公众的监督。信托事项完成后，被告应将修复情况、资金使用情况向法院报告。(见下图所示)