王彧：中国PPP项目的发展现状及其问题

摘要：PPP模式推广近三年来，已成为我国稳增长、调结构、补短板、惠民生的重要力量。目前，中国已成为全球最大的PPP市场。PPP模式在我国跨越式发展的同时，也出现了项目签约率、民营资本参与率、投资收益率均偏低以及融资难、融资贵、风险分担不合理等问题。为了促使其规范、有序、健康地发展，建议国家加强顶层设计，尽早立法，增强投资者信心，降低准入门槛，扩大市场参与主体，破解融资难问题，合理设置投资回报率。

2014年11月，为了全面贯彻落实党的十八大和十八届二中、三中、四中全会精神，推进经济结构战略性调整，加强薄弱环节建设，促进经济持续健康发展，按照党中央、国务院决策部署，借鉴国际成熟经验，立足国内实际情况，改革创新公共服务供给机制和投入方式，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，引导和鼓励社会资本积极参与公共服务供给，我国迫切需要在公共服务、资源环境、生态建设、基础设施等重点领域进一步创新投融资机制，充分发挥社会资本特别是民间资本在“盘活存量、用好增量，调结构、补短板，服务国家生产力布局，促进重点领域建设，增加公共产品有效供给”的积极作用。经过三年的积极推广，PPP模式在我国各地迅猛发展，截至2016年10月底，全国PPP入库项目14449个，总投资19.1万亿元，签约项目1699个，签约投资额28019亿元，成为我国扩大投资的新引擎以及全球最大的PPP市场，取得令人瞩目的成绩。但PPP模式在我国跨越式发展的同时，也存在着诸多突出的问题，这些问题必须对症下药加以解决，才能使我国PPP模式更加规范、有序、良好地发展。

一、PPP模式的提出

PPP由Public-PrivatePartnership三个英文单词的首个字母缩写而成。是指公共部门与私人部门的一种合作关系。PPP是一个比较宽泛的概念，该概念最早于1982年首先由英国提出，是指政府与私营企业经过协商并签订合作协议，授权私营企业代表政府设计、投资、建设、经营和管理公共基础设施，并向社会公众提供优质的公共服务。

我国于2014年开始大模式推广PPP模式，以国务院《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》为标志，明确提出“在公共服务、资源环境、生态环保、基础设施等领域，积极推广PPP模式，规范选择项目合作伙伴，引入社会资本，增强公共产品供给能力”。2015年，国务院办公厅发布的《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》中，对PPP模式的具体涵义做出了官方的界定，即：“政府采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本，双方按照平等协商原则订立合同，明确责权利关系，由社会资本提供公共服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价，保证社会资本获得合理收益。政府和社会资本合作模式有利充分发挥市场机制作用，提升公共服务的供给质量和效率，实现公共利益最大化。”

目前，我国已在交通设施（包括公路、铁路、地铁、机场、港口、码头、轨道交通）、市政设施（包括城镇供水、供热、供气、供暖、污水处理、垃圾处理、燃气管网、地下综合管廊、公园配套服务、停车设施）、能源、水利、环境保护、农业、林业、科技、城镇综合开发、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域，广泛实施了PPP模式，并开始成为我国稳增长、调结构、补短板、惠民生的重要力量。

二、PPP项目发展情况

在国家大力倡导、鼓励和推广下，PPP模式正在我国如火如荼地发展，入库项目数不断增加，项目签约率逐步提高，项目管理趋于规范。到2016年10月底止，财政部PPP入库项目10685个，总投资12.73万亿元，其中，签约项目1080个，占入库项目数的10.1%；签约金额1.8万亿元，占总投资的14.1%。国家发展和改革委员会PPP入库项目3764个，总投资6.37万亿元。其中，第一批PPP项目1043个，总投资1.97万亿元，签约项目456个，签约投资额8152亿元，项目签约率57.8%（扣除254个退库项目后）；第二批PPP项目1488个，总投资2.26万亿元，签约项目163个，签约投资额1867亿元，项目签约率18.8%（扣除518个退库项目后）；第三批PPP项目1263个，总投资2.14万亿元，至今尚未发布签约项目、签约率情况。下面，以财政部PPP项目作为分析对象。

从表1可分析出各地区PPP项目基本情况如下：

PPP项目数量前10名：贵州、山东、新疆、四川、内蒙古、河南、辽宁、甘肃、河北、云南，合计有7751个项目，占项目总数的72.5%。中西部地区有7427个，东部地区有3258个，中西部地区比东部地区多4169个项目，是东部地区的2.3倍。其中，贵州项目数最多，有1734个，占项目总数的16.2%；其次是山东项目，有1057个，占项目总数的10.0%。上海项目数最少，仅有1个。西藏至今尚未有PPP项目入库。这里需要说明的是，贵州、山东、新疆的PPP项目多，并不完全表示贵州、山东、新疆的PPP模式做得比其他省市好，只是可能这三个省区迫切需要社会资本参与公共服务领域和基础设施投资，减轻政府财政负担。同样上海、天津、北京、广东的PPP项目少，也并不表示这四个省市的PPP模式做得不好，只是这四个省市经济实力比较雄厚，基础设施和公共服务领域比较完善，对社会资本参与投资的需求不是那么强烈。

PPP投资规模前10名：贵州、山东、云南、四川、河南、江苏、河北、内蒙古、甘肃、辽宁，合计投资85590亿元，占PPP总投资的67.2%。中西部地区投资81532亿元，东部地区投资45791亿元，中西部地区比东部地区投资高出35741亿元。投资规模最大的是贵州，为14994.8亿元，占PPP总投资的12%；其次是山东，投资规模12108亿元，占PPP总投资的10%。投资规模最小的是天津，为8.81亿元。

PPP平均投资前10名；重庆、云南、北京、宁夏、吉林、江苏、广东、湖南、青海、河北，PPP总体平均投资11.92亿元/个项目，平均投资最大的是重庆32.44亿元/个项目，其次是云南，平均投资25.22亿元/个项目，平均投资最小的是新疆5.26亿元/个项目。

PPP签约项目前10名：山东、新疆、四川、河南、浙江、河北、湖南、安徽、贵州、广东，合计签约项目741个，占总签约项目数的68.6%。中西部地区签约项目606个，东部地区签约项目474个，中西部地区比东部地区签约项目多132个。其中，签约项目最多的是山东209个，占总签约项目的19%，其次是新疆有89个签约项目，占总签约项目的8.2%。签约项目最少的是天津，至今尚未有项目签约。

PPP项目签约率前10名：上海、吉林、广东、山西、安徽、贵州、浙江、山东、海南、北京，中西部地区项目签约率8%，东部地区项目签约率15%，东部地区比中西部地区项目签约率高出7个百分点，说明东部地区对社会资本投资比较有吸引力。项目签约率最高的是上海100%，主要原因是上海仅推出1个PPP项目，由于项目条件比较成熟，加上上海的优势条件，比较容易吸引社会资本参与投资；其次是吉林，项目签约率38.6%。项目签约率最低的是天津，项目签约率为0。

PPP签约投资额前10名：贵州、山东、云南、北京、河北、江苏、河南、湖南、浙江、广东，合计签约投资额11741亿元，占签约总投资的65%。中西部地区签约投资额10306亿元，东部地区签约投资额7646亿元，中西部地区比东部地区签约投资额高出2660亿元。签约投资额最大的是贵州，签约投资额2500.2亿元，占签约总投资的16.67%；其次是山东签约投资额1845.8亿元，占签约总投资的15.24%。