盘点｜2017年PPP政策大盘点

回顾2017年，各类PPP相关政策文件频现，有对PPP项目操作进行强力规范的，也有对PPP发展推动促进的，陆续颁布的这些政策，使得中国PPP市场更加趋向理性和成熟。本文将从几个不同的角度对2017年国家出台的重大PPP政策进行分类盘点。

支持和鼓励PPP模式，

着重强调存量资产的盘活和鼓励民资

3月5日，十二届全国人大五次会议开幕，国务院总理李克强在政府工作报告中再次提到“政府与社会资本合作（PPP模式）“。报告指出，深化政府和社会资本合作，完善相关价格、税费等优惠政策，政府要带头讲诚信，决不能随意改变约定，决不能“新官不理旧账”。

3月7日，国务院办公厅印发《关于进一步激发社会领域投资活力的意见》（国办发〔2017〕21号），提出要引导社会资本以政府和社会资本合作（PPP）模式参与医疗机构、养老服务机构、教育机构、文化设施、体育设施建设运营，开展PPP项目示范。

7月3日，国家发改委下发《关于加快运用PPP模式盘活基础设施存量资产有关工作的通知》(发改投资〔2017〕1266号)，要求加大运用PPP模式盘活基础设施存量资产的力度、形成良性投资循环，拓宽基础设施建设资金来源，减轻地方政府债务负担。对拟采取PPP模式的存量基础设施项目，根据项目特点和具体情况，可通过转让-运营-移交（TOT）、改建-运营-移交（ROT）、转让-拥有-运营（TOO）、委托运营、股权合作等多种方式，将项目的资产所有权、股权、经营权、收费权等转让给社会资本。对已经采取PPP模式且政府方在项目公司中占有股份的存量基础设施项目，可通过股权转让等方式，将政府方持有的股权部分或全部转让给项目的社会资本方或其他投资人。

9月1日，国务院办公厅发布《关于进一步激发民间有效投资活力促进经济持续健康发展的指导意见》（国办发〔2017〕79号），鼓励民间资本参与政府和社会资本合作（PPP）项目，加大基础设施和公用事业领域开放力度，禁止排斥、限制或歧视民间资本的行为，为民营企业创造平等竞争机会，支持民间资本股权占比高的社会资本方参与PPP项目。

11月20日，工信部、发展改革委、科技部、财政部等十六个部门联合印发《关于发挥民间投资作用推进实施制造强国战略的指导意见》（工信部联规〔2017〕243号），指出要运用政府和社会资本合作（PPP）模式，出台合同范本，引导民间投资参与制造业重大项目建设。

规范PPP项目操作

（一）指导PPP项目操作，规范操作流程

3月20日，国务院办公厅《关于印发国务院2017年立法工作计划的通知》（国办发〔2017〕23号），明确2017年立法工作计划，包括政府投资条例（发展改革委起草），私募投资基金管理暂行条例（证监会起草），基础设施和公共服务项目引入社会资本条例（法制办、发展改革委、财政部起草）等。

7月21日，国务院法制办、国家发展改革委、财政部起草的《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例（征求意见稿）》及其说明全文公布，征求社会各界意见。征求意见稿明确规定了可以采用政府和社会资本合作模式的基础设施和公共服务项目的条件，包括总则、合作项目的发起、合作项目的实施、监督管理、争议解决、法律责任和附则等7章，共50条。例如，其中规定政府负有提供责任、需求长期稳定、适宜由社会资本方承担等，PPP合作项目期限一般不低于10年，最长不超过30年。社会资本方的收益根据合作项目运营的绩效进行相应调整。合作项目协议中不得约定由政府回购社会资本方投资本金或者承担社会资本方投资本金的损失，不得约定社会资本方的最低收益以及由政府为合作项目融资提供担保。

11月6日，中华人民共和国国家发展和改革委员会令第9号发布《工程咨询行业管理办法》，明确将PPP项目咨询、PPP项目实施方案的评估列入工程咨询服务范围。

11月29日，交通运输部发布关于印发《收费公路政府和社会资本合作操作指南》的通知（交办财审〔2017〕173号）,进一步规范收费公路领域政府和社会资本合作（PPP）项目操作流程。

（二）坚决规范地方政府融资举债行为

4月26日，财政部、发改委、司法部、人民银行、银监会、证监会联合下发《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号），明确规定，地方政府不得以借贷资金出资设立各类投资基金，严禁地方政府利用PPP、政府出资的各类投资基金等方式违法违规变相举债。除国务院另有规定外，地方政府及其所属部门参与PPP项目、设立政府出资的各类投资基金时，不得以任何方式承诺回购社会资本方的投资本金，不得以任何方式承担社会资本方的投资本金损失，不得以任何方式向社会资本方承诺最低收益，不得对有限合伙制基金等任何股权投资方式额外附加条款变相举债。

5月28日，财政部发布《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预〔2017〕87号），着力规范政府购买服务管理，制止地方政府违法违规举债融资行为，防范金融风险。《通知》规定不得将原材料、燃料、设备、产品等货物，以及建筑物和构筑物的新建、改建、扩建及其相关的装修、拆除、修缮等建设工程作为政府购买服务项目。严禁将铁路、公路、机场、通讯、水电煤气，以及教育、科技、医疗卫生、文化、体育等领域的基础设施建设，储备土地前期开发，农田水利等建设工程作为政府购买服务项目。严禁将建设工程与服务打包作为政府购买服务项目。地方政府及其部门不得利用或虚构政府购买服务合同为建设工程变相举债，不得通过政府购买服务向金融机构、融资租赁公司等非金融机构进行融资，不得以任何方式虚构或超越权限签订应付（收）账款合同帮助融资平台公司等企业融资。政府购买服务要坚持先有预算、后购买服务，所需资金应当在既有年度预算中统筹考虑，不得把政府购买服务作为增加预算单位财政支出的依据。

11月10日，财政部办公厅印发《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔2017〕92号），进一步规范政府和社会资本合作（PPP）项目运作，防止PPP异化为新的融资平台，坚决遏制隐性债务风险增量。《通知》表明，将已入库项目库按阶段分为储备清单和项目管理库。对于新项目，明确不适宜采用PPP模式实施、前期准备工作不到位、未建立合理的绩效付费机制的项目不得入库，优先支持通过PPP模式盘活存量公共资产，审慎开展政府付费项目。《通知》还规定，由各省级财政部门统一部署辖内市、区、县财政部门开展入库项目集中清理工作，财政部PPP中心负责开展财政部PPP示范项目的清理工作。予以清退项目的类型包括：未按规定开展“两个论证”的；不宜继续采用PPP模式实施的；未按规定转型的融资平台公司作为社会资本方的；采用建设-移交（BT）方式实施的；采购文件中设置歧视性条款、影响社会资本平等参与的；未按合同约定落实项目债权融资的；违反相关法律和政策规定，未按时足额缴纳项目资本金、以债务性资金充当资本金或由第三方代持社会资本方股份的；由政府或政府指定机构回购社会资本投资本金或兜底本金损失的；政府向社会资本承诺固定收益回报的；政府及其部门为项目债务提供任何形式担保的；存在其他违法违规举债担保行为的；未按规定进行信息公开的。

（三）加强央企PPP项目业务风险管控

11月17日，国务院国有资产监督管理委员会发布《关于加强中央企业PPP业务风险管控的通知》（国资发财管[2017]192号）。《通知》强调，纳入中央企业债务风险管控范围的企业集团，累计对PPP项目的净投资（直接或间接投入的股权和债权资金、由企业提供担保或增信的其他资金之和，减去企业通过分红、转让等收回的资金）原则上不得超过上一年度集团合并净资产的50%，不得因开展PPP业务推高资产负债率。二是集团要做好内部风险隔离，明确相关子企业PPP业务规模上限；资产负债率高于85%或近2年连续亏损的子企业不得单独投资PPP项目。

促进PPP项目融资

2月17日，上海证券交易所、深圳证券交易所分别对各自的市场参与人发布了《关于推进传统基础设施领域政府和社会资本合作（PPP）项目资产证券化业务的通知》,要求交易所成立PPP项目资产证券化工作小组，明确专人落实相应职责，积极推进符合条件的项目通过资产证券化方式实现市场化融资，为PPP项目联通资本市场提供配合与支持。当日，中国证券投资基金业协会也发布了《关于PPP项目资产证券化产品实施专人专岗备案的通知》，确定专项计划管理人按照《资产支持专项计划备案管理办法》的要求，通过基金业协会备案管理系统以电子化方式报备PPP项目资产证券化产品。

4月25日，国家发改委印发《政府和社会资本合作（PPP）项目专项债券发行指引》（发改办财金〔2017〕730号），明确指出，“PPP项目专项债券”是指，由PPP项目公司或社会资本方发行，募集资金主要用于以特许经营、能源、交通运输、水利、环境购买服务等PPP形式开展项目建设、运营的企业债券，着重支持传统基础设施和公共服务领域的项目。在偿债保障措施完善的情况下，允许企业使用不超过50%的债券募集资金用于补充营运资金。

5月4日，中国保监会发布《关于保险资金投资政府和社会资本合作项目有关事项的通知》(保监发〔2017〕41号),支持保险资产管理公司等专业管理机构作为受托人，发起设立基础设施投资计划，面向保险机构等合格投资者发行受益凭证募集资金，向与政府方签订PPP项目合同的项目公司提供融资，采取债权、股权、股债结合等可行方式，投资一个或一组合格的PPP项目。

6月7日，财政部、人民银行、证监会联合发布《关于规范开展政府和社会资本合作项目资产证券化有关事宜的通知》（财金〔2017〕55号），提出要分类稳妥地推动PPP项目资产证券化，鼓励项目公司开展资产证券化优化融资安排，探索项目公司股东开展资产证券化盘活存量资产，支持项目公司其他相关主体开展资产证券化。同事指出要严格筛选开展资产证券化的PPP项目，完善PPP项目资产证券化工作程序，着力加强PPP项目资产证券化监督管理。

10月19日，上海证券交易所、深圳证券交易所、机构间私募产品报价与服务系统三部门共同发布了《政府和社会资本合作（PPP）项目资产支持证券挂牌条件确认指南和信息披露指南》，对于三类基础资产，即PPP项目收益权、PPP项目资产、PPP项目公司股权合格标准、发行环节信息披露、存续期间信息披露等做出了详细的规定。《指南》特别规定，PPP项目公司依据项目合同约定在项目建设期即开始获得相关付费的，可探索在项目建设期以未来收益作为基础资产，并合理设置资产证券化产品规模；对于社会资本方以PPP项目公司股权作为基础资产开展证券化，社会资本方（项目公司）应具有持续经营能力，内部控制制度健全，最近三年未发生重大违约或虚假信息披露，无不良信用记录。