论固废进口新政下再生资源行业的转型升级

摘要：固废进口新政犹如达摩克利斯之剑，刺中再生资源回收利用行业少数不规范企业走私洋垃圾带来环境污染积弊的脚踵，这个行业却更加坚定加速升级转型的决心，真正凸显出这个行业向废弃物要资源的绿色价值和环保功能。再生资源行业革除流弊势在必行，引领行业绿色转型的过程中，国内市场的原料缺口的弥补，两网融合下的再生资源回收体系的尽快建立和完善，国内企业抓住机遇、转型升级蓄势待发，行业协会发挥引领行业升级转型实现绿色转身的功能和国际社会的成功经验成为转型升级过程中的重要内容。

一、达摩克利斯之剑刺向阿喀琉斯之踵

高悬的达摩克利斯之剑刺下，恰巧刺中阿喀琉斯之踵，故事将如何发生?新的故事要从2017年4月中央全面深化改革领导小组第三十四次会议审议通过《关于禁止洋垃圾入境推进固体废物进口管理制度改革实施方案》(以下简称《实施方案》)开始讲起。作为固废进口新政的《实施方案》及其配套专项行动，正如达摩克利斯之剑一点点刺进再生资源回收利用行业病的脚踵。固废进口新政的剑，虽刺痛了少数不规范企业走私洋垃圾带来环境污染积弊的要害，却更加坚定了再生资源行业加速升级转型的决心，真正凸显出该行业向废弃物要绿色资源的价值和环保功能。

我国为缓解原料不足从境外进口可用作原料的固体废物开始于20世纪80年代。进口废物原料由于成本低，经过适当加工后，相关性能指标与原材料相差无几，以其作为工业生产的原料，可以有效缓解我国资源不足的压力，因此其资源替代性较为突出。与此同时，为防范环境风险，打击洋垃圾走私，固体废物进口管理制度体系逐步建立完善。但时至今日，当保护绿水青山成为国之愿景，环境治理强势推进，仍有一些地方和少数不规范的企业走私并利用进口洋垃圾牟取非法利益。尽管海关部门筑起了“绿篱”，但洋垃圾随进口固体废物夹带入境的现象却因监管漏洞等问题而屡禁不止。从生态安全、人民健康和环境承载力的多维角度来看，洋垃圾入境对环境的压力和再生资源行业的发展都极为不利。此次固废进口新政及其配套行动恰逢其时，对贯彻落实发展理念、改善环境质量、保护人民身体健康意义重大，同时对倒逼国内再生资源行业转型升级至关重要。

固废进口新政及其配套行动，体现出源头治理的管理理念，从原料供给上促进行业绿色发展。国内再生资源加工利用企业大多数趋于规范合法化，但客观上存在少数以洋垃圾为原料的再生资源加工利用企业。环保部门将这类企业定性为“散乱污”企业，即污染治理能力低，甚至没有能力治理污染。而洋垃圾虽然具备一定的利用价值，但质劣价低、污秽不堪，以此为原料的企业在生产中的污染排放对生态环境便造成了严重损害。剑指洋垃圾，与我国当前的国家生态安全和污染治理任务紧密结合，从根本上切断“散乱污”企业的原料供给，对从源头上防止环境污染具有重要意义。

固废进口新政及其配套行动，体现出国家对人群健康的关怀，从公民的环境和健康权益角度出发，贯彻落实绿色发展理念。洋垃圾加工利用多属于技术含量低、附加值小、劳动密集型产业，主要依靠人工分拣、手工拆解。洋垃圾携带的病毒、细菌等有毒有害物质可能直接感染从业人员，其加工利用所产生的环境污染也会损害当地人民群众身体健康。因此，为了行业内从业人员和当地的人群健康，推进固体废物进口管理制度改革，禁止进口环境危害大、群众反映强烈的固体废物，将有效防范环境污染风险，切实保护人民群众身体健康。

固废进口新政及其配套行动，体现出再生资源产业的重要性，让行业的良性健康发展成为构筑美丽中国的牢固基石。我国已将资源循环利用产业列入战略性新兴行业，但目前国内固体废物回收体系建设仍滞后于固体废物加工利用行业的发展需求。推进固体废物进口管理制度改革，大幅减少固体废物进口的品种与数量，可有效刺激国内固体废物回收利用行业发展，淘汰落后和过剩产能，加快相关产业转型升级。经历阵痛，大量“散乱污”企业将面临淘汰关停，但从长远来看，对相关行业是重大契机，有助于产业集聚度、技术水平、管理水平、环保标准和产品质量的提升。

二、利剑高悬，再生资源行业的爱恨情仇

三十多年的固废进口，期间伴随洋垃圾的走私及加工利用，利剑高悬，说不尽再生资源行业的爱恨情仇。被列入我国进口名录的原料性进口固体废物大多具有较高利用价值，此为再生资源行业之爱;而进口固废中夹带甚至通过走私等方式入境的洋垃圾，让“背锅”的再生资源行业表示很愤慨。从长远发展来看，对再生资源行业转型升级将起到巨大的推动作用。但是短期内对以进口废物为主要原料的再生资源加工利用行业，也产生了一定冲击。各品类的再生资源回收加工利用中，受影响最明显的是废金属(尤其是废铜)、废纸和废塑料这三个品类。

(一)新政实施对国内外废金属行业的重要影响

由于2018年底我国将明令禁止废五金包括废电线、废电机马达，散装废五金(以下简称废7类)的进口，短期内国内铜价出现大幅上涨。业内人士判断，此项禁令完全实施对国内废铜拆解类企业打击最大，其次是国内较低品位废铜需求的冶炼厂和加工厂。根据世界再生网内部数据，2016年我国进口含铜废料主要分为废电机、电线电缆、黄杂铜、废紫铜、废五金等十大类，进口总量约527.5万吨，其中进口废铜334.8万吨，废7类所占比例约为63.47%，即234.80万吨左右。进口品类中，电线电缆数量最多，货值最大，分别占进口总量的36.66%和进口总值的43.01%。这部分货源主要流向铜厂、废五金定点加工利用企业。亚洲是全球废五金和废电线电缆进口市场的重要区域，我国更是亚洲市场的领跑者，废料的销售市场在国内分布较广，但相对集中在广东清远、佛山，浙江宁波、台州，天津子牙等地。固废进口的禁令实施前后，这些区域以拆解废电机马达和加工进口废电线的企业，或面临海外回收市场的调整，或面临因国内货源短缺而停产停工。因此，新政实施给国内废金属行业带来的首要问题是废铜供应的缺口弥补。

我国全面禁止进口废7类，不仅仅影响国内市场和企业，对国外供应商(尤其是欧美日)的影响也是巨大的。多年来，欧美日等国家大量的废五金、废电线、废电机马达等都被我国企业作为货源进口，他们与我国企业之间形成了长期合作的稳定关系。例如，美国以废电线、废电机马达为主;欧盟以废电机马达、废电线居多，意大利、西班牙、法国等国的货量较大;日本出口到我国散装的废五金、废电机数量较大。2018年底，无论是进口方还是出口方都需要面对市场重新洗牌和各种贸易风险。

业内人士根据海关和统计部门的数据计算得出，若从2018年底开始全面禁止废7类进口，对我国再生电解铜的影响量可能为142万吨，不受影响量为111.11万吨。但事实上固废新政对我国电解铜的供给量将不会造成很大的影响，原因在于：一方面，我国废铜进口的布局自2015年开始已经转至东南亚市场，不少废7类转移到东南亚，在当地拆解完，再运回境内。近期海关公布的废铜进口数据显示，2017年上半年，从菲律宾和泰国进口的废铜量同比大幅增加，而业内人士认为从上述两国进口的废铜经过处理应属于废6类，预计废7类禁止进口前，由东南亚进口的废6类将继续大幅增加。另一方面，据不完全统计，2019年前国内开采铜精矿的新增电解铜产能约为100万吨，这将大幅补充电解铜市场。此外，每年国内废铜市场发展带来的回收量增量超过10%，进口废铜的短缺可通过国内废铜回收量予以弥补。

(二)新政实施对国内外废塑料行业的重要影响

废塑料进口在我国固体废物进口中的占比较大，据中国再生资源回收利用协会《中国再生资源行业发展研究报告》(2017年)统计，2016年中国进口废塑料485万吨，比2015年的521万吨降低7%左右。2017年，在禁废令出台前，进口量是2016年同期的60%左右，固废进口新政一出，9、10月下降为去年同期的30%，对国内塑料进口企业存在着重大影响。专业从事废塑料进口的企业将面临转型或关闭。其中一个重要的原因在于，如何定义“生活来源的废塑料”，对目前进口塑料中的奶瓶清洗破碎片和PET净片来说至关重要。如不明确经过破碎并清洗干净后的这类废品是否仍属于居民来源，那么这部分塑料原料的进口必须停止。有评论认为，新政实施后的不确定性对于进口废塑料回收利用行业是严峻挑战。但笔者认为还应对我国塑料回收利用行业整体进行分析，再做出判断。

首先，在固体废物进口的宏观层面，新政实施后，国内固体废物的市场价格可能会有小幅波动，但本来国内的市场价格是持续走低，而国内固体废物的体量也比较大，在“两网融合”加速推进的新形势下，长期看来并不会给市场价格带来较大影响。

其次，在废塑料行业发展的中观层面，2017年年底前至新政策实施的短期内，正常原料进口不会立即受到冲击，但会对从事废塑料进口的企业有一定影响。

再次，在再生塑料企业的微观层面，新政实施必将迫使国内废旧塑料企业转型发展。与从事废纸进口的企业不同，国内的废塑料进口企业具有小而分散的特点，新政实施后，业内的小微企业被迫倒闭已经已成定局。这些企业的消亡，能够给大企业更大的市场空间，让有资质、有实力、更环保的企业参与市场的良性竞争，促进国内废塑料回收行业的发展和规范。据环保部公布的今年前三期涉及到对利用进口废物企业督查，有不同程度问题的企业共170家，其中相当一部分是废塑料利用企业。

最后，在低值废弃物回收体系的建立完善方面，新政实施也必然反推国内的固体废物分类和源头管理。当前，虽然进口废塑料的价格比在国内回收价格贵30%~40%，但很多企业还是倾向进口废塑料。一方面，进口废塑料因垃圾分类水平高和塑料制品成分单一而具有比较高的品质。停止进口废塑料，国内市场的缺口就势必通过国内塑料产品品质的提升和完善的分类回收来弥补。

国内废塑料行业与政策执行力度及国内再生资源行业发展填补进口缺口密切联系，新政实施并未破坏市场规律，反而起到了规范作用。但就国际废塑料行业而言，中国作为世界再生塑料进口大国，一旦大量停止进口，就会造成出口国再生塑料行业工厂倒闭、工人失业等问题。