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中国网:刚才您说了效果不错,但其中肯定存在一定问题。两年的试点过程当中又发现了哪些问题?这次颁布的方案在原有的方案上,是不是进行了一些调整和改动?
齐霁:是的。我们在两年试点中不断地跟地方调研、开会、讨论,发现了以下几个问题。
第一,在试点方案中,权利人是省一级人民政府,那我们这个生态环境损害赔偿案件大多数发生在基层,层层上报,审批的效率不高,就不能达到快速高效地修复受损生态环境的目的。所以,我们在这次的改革方案中,就把这个权利人扩大到了市一级人民政府,省市两级都可以作为权利人提起生态环境损害赔偿的磋商和诉讼。
第二,当时启动生态环境损害赔偿的具体条件并不是很清晰,主要有三条,其中有一条是“兜底条款”,发生严重生态环境破坏的要启动。什么是严重生态环境破坏呢?当时并没有给出一个明确的说法,没有一个明确的情形和标准。在具体实践中,地方感到了困扰:在什么样的情况下我们要启动生态环境损害赔偿这个工作?为了解决这个问题,我们在改革方案中把这项兜底条款——严重生态环境破坏的启动的具体情形和启动标准放给了地方,请地方的省厅和地方的相关机构去设计,根据他们省内经济的发展程度、发展情况,以它的生态环境的水平去设置启动生态环境损害赔偿的具体情景和相关标准。
第三,生态环境损害赔偿的资金去向。我们在试点方案中,鼓励建立相关的财政专户,鼓励建设生态环境损害赔偿基金以及其它的社会化分担机制。
因为这个改革时间比较短,才试行了两年,大部分省份还是选择了建立“财政专户”这个传统办法,资金如何进入这个专户?它是走一个怎么样的程序?如果从专户出来用于生态环境损害的赔偿和修复,它现在还并没有一个非常明确的管理性的办法来做这个工作。
像国外比较流行的基金办法,就是成立生态环境损害赔偿的基金。贵州做了一个尝试,它现在需要去做的工作比较多,因为不同的管理部门,基金怎样运作,还需要更多的实验、更多的经验去指导全国来开展这项工作。
环责险结合,与其它的社会化分担机制结合,现在还属于空白,我们在新的改革方案中还是要各个省份根据自己省份的经济发展状态去实验,去解决生态环境损害赔偿的资金问题。
专业队伍,全国虽然现在有29家机构可以来做这个事情,但是从全国的工作需求来看,还是不能满足现在的需求。不管是省级环保厅还是市级环保局,从事这项工作的人员比较少,技术力量很薄弱。进一步加强全国范围内的环境损害经济评估和生态环境损害赔偿的技术力量,建立好技术体系是我们下一步工作的重点。
中国网:刚才听到您对问题的表述,我们特别想知道的是这个启动赔偿制度的标准线是什么?
齐霁:在本次的改革方案中有三种情形是一定要启动生态环境损害赔偿工作的。
首先,发生较大以上突发环境事件的,造成直接经济损失500万元以上的突发环境事件,一定要启动生态环境损害赔偿。
第二,发生在国家公园或饮用水源地这样自然资源条件下的环境污染事件、生态环境破坏事件,它是一定要启动生态环境损害赔偿的。
第三,兜底条款,其它的严重造成环境损害破坏的。这项条款我们在改革方案中把它的解释权留给了省市一级人民政府,他们可以根据自己地方的发展水平和自然资源的条件,来设计具体的启动形式跟标准。比如我刚才说的较大以上突发环境事件,有的地方根据自己的生态条件,认为一般以上的也要启动,造成直接经济损失500万以下的一般突发环境事件,也可以启动环境损害赔偿磋商或诉讼。
中国网:刚才您提到赔偿金额的时候,我常听到您说一个词叫“磋商”,磋商在赔偿制度里是一个什么样的表现形式?
齐霁:磋商是省、市两级政府作为生态环境的权利人,与造成生态破坏、生态污染的企业和个人作为义务人,进行平等的磋商。有的东西可以磋商,有的东西是不可以磋商的,你造成了多大的生态破坏这个是不能磋商的,但你怎么样去修复受损的生态环境,这个是可以磋商的。比如说启动的时间、启动的形式,你是以原位修复、替代修复还是直接以金钱赔偿?它的赔偿形式是可以磋商的,时间安排是可以磋商的。进行磋商之后,一般来说可以达成一个磋商的协议。
像我们这个改革方案中的试点,我们鼓励进行磋商,主要的目的是不要让生态环境问题浪费太多的司法诉讼资源,进入漫长的诉讼环节,可以让受损的生态环境尽快去修复。如果我们进行磋商,达成这个协议之后,我们也可以到法院去进行司法确认,这样可以提高它的效力,整个环节的效率会变得更高。
中国网:现在,我国民众的环保意识越来越强,环保组织越来越多,自然而然地,由环保组织提起的环境公益诉讼也会越来越多。生态环境的损害赔偿与公益诉讼的衔接方面,方案是如何考虑这个问题的?
齐霁:我们在试点中发现了类似的问题,生态环境损害的权利人提起的生态环境损害赔偿的诉讼,与以往的NGO公益组织、检察院提起的公益诉讼,它的关系跟顺次存在一定问题。在这次的改革方案中,提出由最高人民法院商请有关部门对生态环境损害赔偿制度与公益诉讼制度衔接,进一步起草说明性的文件。
中国网:新《环保法》对污染、破坏环境的行为也做了相应的处罚规定,被誉为史上最严厉的《环保法》,这个方案跟《环保法》是如何衔接的?
齐霁:因为《环境保护法》中有一条很重要的原则,叫做“损害担责原则”,而生态环境损害赔偿改革就是对这条原则的一个实践。它建立起来这个生态环境损害赔偿的制度,由损害者(污染者)承担起修复受损生态环境的责任,将企业污染/排污污染的外部成本内部化的制度有助于打破现在国内存在的“企业污染,百姓受害,政府买单”的困境。
中国网:环境损害赔偿涉及到环保、公检法各个部门,部门之间是如何进行衔接的?有没有相关的规定?
齐霁:这项改革制度是由环保部门牵头,由最高人民法院、最高人民检察院、卫计委等等多个部门共同参与推进的一项改革制度。我们的改革方案的出台,每一轮讨论、每一稿形成、每一次调研和培训,所有的相关部门都是一同参与的。比如最高人民法院在我们试点过程中,非常积极地指导试点省份的人民法院如何去审理生态环境损害赔偿的诉讼案件,最高人民检察院也根据生态环境损害赔偿制度改革的相关要求,督促相关的行政机关提起生态环境损害赔偿的诉讼。我们多部委形成了合力,一同来推进这个改革。
中国网:我们注意到方案中说到“在全国试行”,在两年前已经开始试点了,到现在还是试行,而不是正式实行?
齐霁:我这里解释一下。在2016到2018,它是在吉林、山东等7个省份进行试点,第一批试点我们对这个制度进行试行,大家觉得可以,我们在全国范围内再进行试行,试行是到2020年。我们这个试行的目的是在2020年拿出一些立法建议,通过立法的形式把生态环境损害赔偿制度进行进一步的推进。
中国网:谢谢齐主任今天对方案给我们进行了一个详细的解读,谢谢您!
齐霁:谢谢主持人。
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