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前世今生:PPP的价值与未来

北极星环保网  来源:凤凰网财经  作者:李仁泽  2018/1/12 8:19:08  我要投稿  
所属频道: 环保资本  关键词:PPP PPP模式 PPP项目

北极星环保网讯:PPP,即政府和社会资本合作,作为公共基础设施中的一种项目融资模式,这些年成为了中国经济的“新宠”。

广义上讲,PPP指政府和社会资本通过建立各种合作关系,来提供公共服务或公共基础设施,包括BOT、BT等简单的投融资模式。狭义上讲,是在此基础上更强调社会资本参与项目的运营和管理。

资料图

尽管这个概念最早于1982年起源于英国,却在中国落地生根,并发展壮大。从广西来宾B电厂,到北京地铁4号线。从固安样本,到全国遍地开花的产业新城。PPP曾经历过5年的停滞期,也步入了2.0新时代。

2014年底,随着政策利好以及新一轮签约量的爆发,PPP这一概念正式走入公共视野,广为民众所熟知。但其实,不管是广义还是狭义的PPP,在中国都不是新事物。

大到“一带一路”的宏伟蓝图,小到中国的县域经济,在不同维度上的区域格局里,30年来关注与争议并存,PPP走出了一条属于自己的中国式道路。

4个项目

首先映入眼帘的,无疑是那些具有标志性意义的项目。

广义PPP在中国的发展,最早可以追溯到改革开放初期,上世纪80年代的珠江边上,是中国地方政府探索BOT的开端。

资料图

彼时,为了解决发展过程中电力不足的问题,深圳开始与外商洽谈,并于1984年签订协议,以BOT方式合作兴建深圳沙角B电厂,项目合作期10年。这被认为是中国第一个使用BOT融资概念兴建的基础设施项目,其实质是政府和外资合作。

进入90年代,伴随着高速城镇化进程,公共基础设施供应严重不足的短板日益显现,其中以公路和电厂为最。深圳当年的探索并非孤例,反映了地方政府的有益尝试。但真正来自国家层面上的认可,却是始于中国南部偏僻地区的县城广西来宾。

1995年,在来宾B电厂成为第一个经国家批准的BOT项目之前,已经在设计图纸上躺了将近10年。当时的广西是典型的“老、少、边、穷”地区,经济发展落后,海外知名度更低,无论是政府决策者还是相关投资者,作出决定都需要胆识。

工业化起步阶段、需要源源不断动力的中国,对外资充满了诱惑。作为对外开放的新举措,大背景下的来宾B电厂项目,其影响力远远超过之前数个由地方政府出面的BOT项目,而“第一个试点”意味着政府更多的关注和支持,其投资总额、项目规模都超过以往。

1996年,福建泉州刺桐大桥建成通车,是民营资本首次进入BOT领域的标志。当年的《人民日报》称赞:“刺桐大桥不仅是一座解决塞车、过桥困难的物质的桥,而且是一座探索、改革的桥,它的意义远远超出了造桥者的想象”。

资料图

而狭义PPP在中国的发展相对较晚,最著名的当属北京地铁4号线。有别于上述三者的BOT模式,这也是第一个真正意义上的PPP。从2003年开工到2009年正式通车,一直到后续的运营管理,显示了社会资本的高效率,获得了社会的广泛认可。

PPP模式一路走来,包括深圳沙角B电厂、广西来宾B电厂、福建泉州刺桐大桥,以及北京地铁4号线项目在内的诸多项目,共同构成了中国经济腾飞的画卷一角。在这个过程中,外资由引入到淡出,地方政府与项目公司对于未来的预期亦不乏跌撞与冲突。

其间孕育出的宝贵创新理念,直到今天在实践中回望,仍不免让人击节赞叹。

2.0时代

事实上,中国式PPP的发展,并非是一蹴而就,或毕其功于一役的。

在早期试验先行的BOT项目中,政府承担了市场风险和汇率风险,这些风险系数较高,不确定性因素难以控制。其防范和化解,都需要历史的检验,并逐一给出答案。

2004年,住建部颁布126号文,在市政基础设施的六个领域全面推行了特许经营,这些是PPP在中国落地最成功的领域,包括供水、燃气、供暖、污水、垃圾和公交等。

本来以此为契机,中国的PPP可以实现跃迁式发展,但事实上,在2009年到2013年长达5年的时间里,PPP的发展几乎陷入停滞。

究其原因有二:

其一,是金融危机之后,庞大的投资刺激计划促成了地方融资平台的兴起,以企业身份行政府融资之实,造成很多纯粹出于融资目的的广义PPP项目缺乏动力。

其二,是早期的PPP项目逐步进入矛盾高发期,很多项目在后续建设、运营、移交等环节出现问题。政府顾虑麻烦,社会资本担忧风险,造成PPP两头遇冷。

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正如当初在形势一片大好中骤然降温一样,沉寂数年之后,转机悄然而至。

2013年底,党的十八届三中全会提出“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”。在此之后,PPP开始成为政府转变发展思路、推进政治体制改革、创新经济发展模式的重要手段,进而一步步重获新生。

2014年9月,财政部提出“政府和社会资本合作”的标准说法,这是部委级别的正式认同,也是首次专门就PPP模式发布的框架性指导意见。由此,PPP的概念被正式确立。

同年10月,财政部发布“43号文”,明确提出剥离城投公司的政府融资职能,倒逼地方政府投融资转型,PPP成为香饽饽。

2014年底,得益于以上诸多政策利好,PPP签约量第一次大规模爆发,其后经过三年多的发展,再一次见证了中国速度,PPP发展步入2.0时代。

作为PPP模式的主推者,财政部和国家发改委则有不同的分工,分别统筹负责公共服务和基础设施两大领域。截至2017年9月末,全国PPP入库项目合计14220个,累计投资额17.8万亿元,覆盖31个省级行政区及新疆兵团。

时至今日,PPP项目的各种运作方式,包括委托运营(O&M)、管理合同(MC)、建设-运营-移交(BOT)、建设-拥有-运营(BOO)、转让-运营-移交(TOT)和改建-运营-移交(ROT)等日臻成熟,在模式选择上,也多了更加科学合理的运筹。

而这一模式被长期看好的原因在于,政府与社会主体(企业)建立“利益共享、风险共担、全程合作”的共同体关系,可使政府财政负担减轻、社会主体投资风险减少。

20多年前,广西来宾B电厂特许权协议签订时,当地的一份报纸写道:“中国的对外开放总在一步一步往前走,然后越来越聪明。走向世界后,我们学会寻找更大的公平和利益。”

放到更广的时空维度下,现在看来,这段路也许还很长。

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