中国法学会环境资源法学研究会副会长兼秘书长秦天宝：全国试行生态环境损害赔偿应有法律支撑

近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《生态环境损害赔偿制度改革方案》(以下简称《方案》)，明确规定自2018年1月1日起，在全国试行生态环境损害赔偿制度。这标志着生态环境损害赔偿制度改革从先行试点进入全国试行的新阶段，为破解“企业污染、群众受害、政府买单”的不合理局面，切实维护人民群众环境权益，满足人民日益增长的优美生态环境需要，提供了坚实的制度保障。

《方案》有何亮点?在全国试行过程中可能遇到哪些问题?如何让制度发挥更好的效果?带着这些问题，本刊记者专访了中国法学会环境资源法学研究会副会长兼秘书长，武汉大学法学院副院长、环境法研究所所长秦天宝教授。

秦天宝，中国法学会环境资源法学研究会副会长兼秘书长，武汉大学法学院副院长、环境法研究所所长

从先行试点到全国试行

近两年来，不少地区影响较大的生态环境损害事件都得到了应有的解决，案件判赔金额达几百万元甚至逾千万元，污染区域的生态环境修复工作也随之展开。“谁损害环境，谁就要付出沉重的代价”，成为生态文明建设的应有之义。

2015年10月，山东省济南市章丘区6家企业非法倾倒危险废物，造成4人当场死亡，应急处置阶段直接经济损失约3250余万元，案件性质定为重大(Ⅱ)突发环境事件，最终判定6家企业担负生态环境损害赔偿金额2.5亿元。

2015年11月，湖南郴州市的云锡郴州矿业有限公司尾矿库排水竖井上部发生坍塌，导致约200人的人身财产遭受损失，造成下游河流砷浓度超标，污染农田蔬菜地土壤。最终，案件判定该公司赔偿1568.7337万元。截至目前，污染区域生态修复工程已基本完成。

2017年3月，贵州省清镇市人民法院生态保护法庭办结了息烽诚诚劳务有限公司和贵阳开磷化肥有限公司非法倾倒工业废渣造成生态环境损害一案，两家公司共需承担渣场综合整治、生态修复工程、环境损害鉴定评估等费用907.62万元。

这几起案件只是各地生态环境损害赔偿改革试点的一个缩影。自2015年中办、国办印发《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》(以下简称《试点方案》)以来，吉林、江苏、山东、湖南、重庆、贵州、云南7个试点省(市)，印发本地区生态环境损害赔偿制度改革试点实施方案，探索形成相关配套管理文件75项，通过27例案件、涉及总金额约4.01亿元的实践，在赔偿权利人、磋商诉讼、鉴定评估、修复监督、资金管理等方面，展开了积极探索。

“试点工作为2018年全国开始试行这项制度提供了实践样本和可借鉴的经验。”秦天宝指出，自试点以来，各地以案例实践为抓手，扎实推进生态环境损害赔偿制度改革。不少按照惯例很可能由政府“买单”的污染事件，取得一个又一个突破，真正实现了“损害担责”。

“成功的案例为完善制度提供了有益借鉴，制度又为指导试点的顺利开展提供了政策依据和实践基础。”秦天宝指出，7省(市)的试点实践表明，《试点方案》涵盖了生态环境损害赔偿工作的基本内容，且在各地取得了预期成效。在这样的背景下出台《方案》，对贯彻落实党的十九大精神、践行绿色发展理念具有重大意义，是实行最严格的生态环境保护制度的进一步体现。

环境有价，损害担责

从法律上看，生态环境损害可分为两类，一类是指传统的侵权损害，即某一污染环境或破坏生态的行为导致的人身或财产损害;另一类是对指生态(环境)本身的损害，即造成生态环境组成部分的破坏或生态服务功能的重大退化。

“目前我国法律对生态环境本身的损害赔偿并没有明确的规定。”秦天宝表示，尽管我国实施了“史上最严”的环保法，但环境违法行为仍屡禁不止。《方案》的出台，为生态环境损害赔偿工作提供了重要的政策依据，也为填补现有法律和制度上的空白奠定了基础。

采访中，他举了个例子：过去，一条河被污染了，导致河中饲养的鱼死了，污染责任人只需赔偿死鱼的损失;现在，除了赔偿鱼的损失以外，河水污染和生态功能退化等损害也要赔偿。

损害生态环境就要付出代价，是此次在全国试行生态环境损害赔偿制度的首要目的。根据《方案》规定的原则，其中之一就是“环境有价，损害担责”。

《方案》给出了具体解释，旨在体现环境资源生态功能价值，促使赔偿义务人对受损的生态环境进行修复。生态环境损害无法修复的，实施货币赔偿，用于替代修复。赔偿义务人因同一生态环境损害行为需承担行政责任或刑事责任的，不影响其依法承担生态环境损害赔偿责任。

此外，与《试点方案》相比，《方案》在沿袭其基本框架的基础上，又进行了补充调整，主要表现在4个方面：

考虑到在实践中，损害赔偿案件主要发生在地市级层面，《方案》要求赔偿权利人范围从省级政府扩大到市地级政府，提高赔偿工作的效率。

考虑到各地的生态环境现状、经济发展水平、行政司法资源不同，为防止一刀切，《方案》授权地方细化启动生态环境损害赔偿的具体情形，明确启动赔偿工作的标准。

《方案》要求健全磋商机制，规定了“磋商前置”程序，并明确对经磋商达成的赔偿协议，可以依照民事诉讼法向人民法院申请司法确认，赋予赔偿协议强制执行效力。磋商未达成一致的，赔偿权利人及其指定的部门或机构应当及时提起生态环境损害赔偿民事诉讼。

《方案》要求完善赔偿诉讼规则，做好生态环境损害赔偿制度与环境公益诉讼之间的衔接等问题，由最高人民法院商有关部门根据实际情况制定指导意见予以明确。

改革工作仍任重道远

“7省(市)试点工作取得了一定成绩。但总体来说，因为试点时间短等原因，试点实践还是不够充分，样本还是不够丰富。”秦天宝表示，试点工作暴露出一系列问题，《方案》在落实过程中还存在难度，生态环境损害赔偿制度改革仍任重道远。

秦天宝认为，生态文明体制改革涉及的各项改革制度由不同部门制定，各部门也出台了很多相关文件，但文件之间缺乏统筹考虑，没有统一的思路或总体的顶层设计，在实践中常存在相互制约和掣肘之处。

“建议由全国人大常委会就在全国范围内试行生态环境损害赔偿制度通过专门决定，进行概括授权，为生态环境损害赔偿制度改革工作提供必要的法律基础和依据。”秦天宝解释，地方开展生态环境损害赔偿制度改革确实有必要，但要“师出有名”。检察机关提起公益诉讼的模式就值得学习和借鉴：由十二届全国人大常委会通过决定，授权最高人民检察院在北京等13个省(区、市)开展检察机关提起公益诉讼试点，总体上解决了法律依据的问题。

秦天宝进一步指出：“在立法层面，应做好顶层设计。一方面，从长远角度可出台全面性的《环境责任与赔偿法》，或专项性的《生态环境损害赔偿法》。另一方面，可在现有单行法中将生态环境损害赔偿的内容衔接进去，如在《环境保护法》《水污染防治法》《大气污染防治法》《土壤污染防治法(草案)》等法律中，补充关于生态环境损害赔偿的相关要求，也能基本解决上位法缺位的难题。”

除了法律层面的规定，在制度具体实施过程中，也存在不少难题亟待解决。

秦天宝指出，在能力建设方面，地方政府及各级环保部门有没有能力做好改革工作?这是一个巨大的挑战。由谁出面做这件事情?是环保部门、农业部门、林业部门，还是国土部门?这是一项系统工程，需要大家的共同配合，不是哪一家单独能做的。

另外，目前国家生态环境损害鉴定评估技术标准体系还不成熟，生态环境损害是多少?要赔偿多少钱?该怎么计算?赔偿资金管理及修复措施也不明确，赔偿的钱给谁用?钱怎么用?谁来监督?提起诉讼过程中，责任有没有溯及既往的效力?连带责任怎么算?证据如何保存?针对同一生态环境损害案件，生态环境损害赔偿诉讼与其他主体提起的环境公益诉讼之间，两者是什么关系?先后顺序如何?秦天宝认为，这些问题还没有完全捋清楚。

例如，对于同一起生态环境损害案件可能引发政府和社会组织等同时提起诉讼的问题，“比较好的做法是，以授权政府作为第一顺位，社会组织及其他法律规定的机关作为补充。如果是后者先提起了诉讼，要通知政府看其是否要起诉，若是，那么社会组织等要让位，若政府决定不起诉，则其可以继续起诉”。秦天宝补充道：“当然，政府和社会组织等作为原告提起的公益诉讼和授权政府的求偿诉讼的情况并不完全吻合，在两者不交叉的部分，社会组织还是可以继续提出公益诉讼。”

“7省(市)在试点过程中发现的一系列问题，由于没有现成经验可借鉴，有的地方在摸索，有的地方提供了一些思路和方法，但目前尚未形成一套完整的解决方案。这些都是未来的工作重点。可以通过各地的试点找到共同的问题，探寻共同的解决方法，更好地推进改革工作。”秦天宝说。