解读|《荆门市生态环境保护条例》

《荆门市生态环境保护条例》3月1日正式实施。2016年初，市人大常委会将条例列入2016年立法计划，历时近两年，于2017年7月获得省人大常委会批准，2017年8月，由市人大常委会正式发布。

3月1日前，本报编辑部邀请市人大常委会副秘书长秦飞雁就条例进行了解读。

宏观背景——生态文明建设的宏大叙事

落实党的十八大精神

党的十八大从新的历史起点出发，做出“大力推进生态文明建设”的战略决策。

党的十八大报告不仅在第一、第二、第三部分分别论述了生态文明建设的重大成就、重要地位、重要目标，而且在第八部分用整整一部分的宏大篇幅，全面深刻论述了生态文明建设的各方面内容，完整描绘了今后相当长一个时期我国生态文明建设的宏伟蓝图。

2015年5月5日，《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》发布。

2015年9月11日，国务院出台《生态文明体制改革总体方案》。提出构建自然资源资产产权制度、国土空间开发保护制度、空间规划体系、资源总量管理和全面节约制度、资源有偿使用和生态补偿制度、环境治理体系、环境治理和生态保护的市场体系、生态文明绩效评价考核和责任追究制度等8个方面的制度体系。

呼应党的十九大精神

习近平说，人与自然是生命共同体，人类必须尊重自然、顺应自然、保护自然。

习近平指出，我们要建设的现代化是人与自然和谐共生的现代化，既要创造更多物质财富和精神财富以满足人民日益增长的美好生活需要，也要提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境需要。必须坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针，形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式，还自然以宁静、和谐、美丽。

一是要推进绿色发展。加快建立绿色生产和消费的法律制度及政策导向，建立健全绿色低碳循环发展的经济体系。构建市场导向的绿色技术创新体系，发展绿色金融，壮大节能环保产业、清洁生产产业、清洁能源产业。推进能源生产和消费革命，构建清洁低碳、安全高效的能源体系。推进资源全面节约和循环利用，实施国家节水行动，降低能耗、物耗，实现生产系统和生活系统循环链接。

二是要着力解决突出环境问题。坚持全民共治、源头防治，持续实施大气污染防治行动，打赢蓝天保卫战。加快水污染防治，实施流域环境和近岸海域综合治理。强化土壤污染管控和修复，加强农业面源污染防治，开展农村人居环境整治行动。加强固体废弃物和垃圾处置。

三是要加大生态系统保护力度。实施重要生态系统保护和修复重大工程，优化生态安全屏障体系，构建生态廊道和生物多样性保护网络，提升生态系统质量和稳定性。完成生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线划定工作。开展国土绿化行动，推进荒漠化、石漠化、水土流失综合治理，强化湿地保护和恢复，加强地质灾害防治。完善天然林保护制度，扩大退耕还林还草。

四是要改革生态环境监管体制。加强对生态文明建设的总体设计和组织领导，设立国有自然资源资产管理和自然生态监管机构，完善生态环境管理制度，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责，统一行使监管城乡各类污染排放和行政执法职责。

现实考量——市委市政府的重大决策

2016年，市委、市政府出台了《关于坚持生态立市建设生态荆门的重大决策》，积极探索创新，在农村生活污水处理、跨流域水环境治理等方面取得了一些成功经验。但是作为一座以重化工为“底色”的城市，发展方式粗放、环境质量不优、生态赤字较为严重等问题，特别是城区生态负荷日趋加重、环境污染严重，严重制约了经济社会发展，迫切需要立法跟进。

条例的主要内容

（本条例共八章七十四条）

本章共4条，主要包括立法目的、依据、适用范围、政策宣示、基本原则等内容。为了把市委意图转化为地方性法规，本章特别设置了政策宣示条款，将生态立市确定为我市发展的基本战略。

生态环境规划

本章共6条，主要对生态环境保护规划、生态功能区规划、主体功能区规划实施、生态保护红线区管理规定、城乡建设空间布局、规划的修改等事项作出规定，强化了规划的引领和管控作用。

生态经济

本章共9条，主要对生态经济的组织协调、绿色工业、生态农业、生态服务业、节能环保产业、循环经济、节能减排、清洁生产等事项作原则性规定，明确生态经济活动对生态环境保护、生态文明建设发挥促进作用的实践路径。

生态文化

本章共8条，主要对生态环境知识宣传教育、生态文明创建、绿色政务、绿色公共交通、绿色医疗、绿色建筑、美丽乡村建设、绿色生活方式等内容作一般性规定，突出了文化的基础性作用。

生态损害和环境污染防治

本章共19条，仅对我市问题较为突出且法律法规尚未明确规定的事项进行规定，重点对水环境治理、大气环境治理、生物多样性保护等方面作原则性规定，解决工作中存在的责任不清的问题。

促进和保障措施

本章共20条，对财政金融支持、社会资本参与、生态功能区补偿、第三方治理、环境监测和信息公开、区域限批、考核追责奖励制度等内容作了规定，细化了生态环境保护领域的促进和保障制度。

法律责任

本章共6条，对法律、行政法规、省地方性法规未作规定的违法行为设置了法律责任条款，包括未经批准在河道、湖泊、水库从事可能污染水体或者损害水生态的行业的处罚，违反景区（景点）生态环境保护规定的处罚等内容。

附则

本章共2条，主要对市政府派出的区域性管理委员会如何适用条例和条例的施行时间作了规定。

部分条款详解

第十条

《条例》第十条规定：生态环境保护规划、生态功能区规划等规划的编制依据发生重大调整的，原编制机关可以依据法定程序进行修改，但不得缩小原规划的保护范围、降低原规划的保护目标、弱化原规划的生态功能。

本条主要是借鉴了《湖北省生态环境保护红线管理办法（试行）》第十二条对生态红线的管理规定，强调规划的严肃性。

（第十二条地方各级人民政府及其职能部门应当加强生态保护红线区内各类自然生态系统的保护和修复，改善和提高主要生态功能，不得改变生态保护红线的保护性质，不得降低生态保护红线的生态功能，不得减少生态保护红线的空间面积。）

第五十七条

《条例》第五十七条规定：建立生态环境违法行为信息公示制度。企业、个体工商户、专业合作社等市场主体应当主动在国家企业信用信息公示系统公示其生态环境行政处罚信息。环保、水务、农业等部门应当依法通过国家企业信用信息公示系统及时公示其产生的生态环境行政处罚信息。工商部门应当加强对市场主体公示生态环境行政处罚信息情况的监督检查。

本条主要是细化落实环保法第五十四条，参考了《企业信用信息公示暂行条例》。突出了荆门的特色，加强对违法市场主体的威慑力度。

一是扩大了范围，将个体工商户、专业合作社及其他形式的企业都纳入主动公示的范围。

二是打破行政处罚信息公示的各自为政。都要求将处罚信息公示到国家企业信用信息公示系统中。目前，国家的企业信用信息公示系统所公示的对象主要包括了公司、其他企业、个体工商户、专业合作社。如果日后国家企业信用信息系统进一步完善，建议立法机关对本条例进行相应修改。

（《企业信用信息公示暂行条例》第七条工商行政管理部门以外的其他政府部门（以下简称其他政府部门）应当公示其在履行职责过程中产生的下列企业信息：（一）行政许可准予、变更、延续信息；（二）行政处罚信息；（三）其他依法应当公示的信息。

第十条企业应当自下列信息形成之日起20个工作日内通过企业信用信息公示系统向社会公示：（一）有限责任公司股东或者股份有限公司发起人认缴和实缴的出资额、出资时间、出资方式等信息；（二）有限责任公司股东股权转让等股权变更信息；（三）行政许可取得、变更、延续信息；（四）知识产权出质登记信息；（五）受到行政处罚的信息；（六）其他依法应当公示的信息。工商行政管理部门发现企业未依照前款规定履行公示义务的，应当责令其限期履行。）

第五十八条第三款

《条例》第五十八条第三款规定：公益诉讼被告赔偿的生态环境修复费用、生态环境受到损害至恢复原状期间服务功能损失等款项，由市人民政府作为生态环境修复专项资金管理使用。

本条主要考虑到赔偿款由谁来管理和使用的问题。我们目前采取的是通行的做法之一。

第五十九条

《条例》第五十九条规定：任何单位和个人认为乡、民族乡、镇人民政府，县级人民政府及其工作部门的具体行政行为与生态环境保护规划、生态功能区规划不相符的，可以书面向上一级环保部门提出审查建议。上一级环保部门应当在收到建议之日起七日内受理，按职责由本级人民政府相关部门进行审查，相关部门应当在收到建议之日起六十日内作出审查意见，函告环保部门，并回复当事人。

具体行政行为不符合相关规划的，作出审查意见的部门应当提请本级人民政府责令有关单位纠正。

本条主要是为了维护规划的刚性约束，防止各级政府及其工作部门长官意志，不严格按照规划决策和执行。

这一条运作流程主要是借鉴了立法法的已申请审查制度。城乡规划法第九条也有类似的规定。