美国排污许可证后实施经验及对我国的启示

2.运用多种执法手段，科学设定罚款金额，威慑违法行为

通过合规监测行动，EPA可以获取大量的企业守法状况的信息。如果检查发现违法违规现象，EPA通常会给违法者发一个违法通知（NoticeofViolation）。在违法性质不是太恶劣、没有造成永久性危害的情况下,违法者会收到一个警告信作为处理结果。违法通知和警告信是违法行为处理的第一步,告之违法者应立即纠正EPA提出的问题,尽快恢复到守法状态。

（1）民事和刑事相结合的执法手段

EPA通过民事和刑事执法相结合,按威慑强度形成了梯形分布的环境违法处罚机制。民事执法是对违法行为尚不够成刑事诉讼的案件的执法行动,可划分为民事行政行为（CivilAdministrativeActions）和向司法部提交司法诉讼的民事司法行为（CivilJudicialActions）。

民事行政执法行为是由EPA或州环保机构执行的、不进入司法程序的执法行动，其主要形式包括向违法者提供违法通告、要求个人、企业或者其他违法机构恢复到守法状态和清理场地的行政命令等。民事司法行为是指将案件纳入正式的法律诉讼程序，由司法部代表EPA或由州首席检察官代表州环保局向法院正式提起民事诉讼。此类执法主要针对的是严重违法行为或者不服从行政命令的行为。如果违法性质恶劣（故意违法）、后果严重，EPA会向法院提起刑事诉讼，法院将对这些违法行为实施罚款或监禁处罚。在美国可以提起诉讼的刑事犯罪类型主要包括蓄意违法行为、伪造虚假文件、没有许可证、擅自改动监测设备和重复性的违法行为。

因此，通过这些处罚手段的综合使用，对违法排污的企业和个人形成了强有力的威慑。

（2）科学设定罚款金额

经济处罚即罚款是排污许可证后执法中常用的处罚形式，能够威慑违法者。EPA执法处置并不以处罚为目的，而是以环境效益和处罚效果最大化为目标。因此,科学设定罚款金额成为有效执法的重要内容。EPA处罚措施的关键是计算出违法经济收益作为处罚的基础数额，然后再根据一系列影响因子包括超标排放程度、污染物的毒性、违法历史等进行调整。为达到有效威慑目的,对屡犯、故意违法行为提高处罚力度;鼓励自查、自报和与执法部门合作的行为;将违法处罚的环境效果与违法者的利益、社会效果共同考虑,提高执法的可行性与有效性。

为了简化操作程序，便利工作人员的实际应用，EPA开发了一套模型和软件。主要有6个模型：1个计算违法收益的模型BEN；3个计算支付能力的模型ABEL（企业），INDIPAY（个人）和MUNIPAY（个人）；1个计算追加环境项目（SEP）支出成本的模型PROJECT；还有一个针对超级基金（SUPERFUND）项目的计算地点清理成本的模型CASHOU。

3.其他保障措施

（1）利用信息化技术优化监管

当今复杂的污染挑战推动了监管部门采取更为现代化的方式确保合规的需求。随着信息化技术的不断发展，EPA开发了“下一代守法”、在线执法和合规历史数据库等手段，利用信息化技术提高监管效率，促进环境信息公开。

“下一代守法（NextGenerationCompliance，简称NextGen）”机制[22]旨在利用先进的检测技术与通讯技术，推动守法报告和执法信息的电子化，提高守法透明度，利用大数据技术识别违规行为并对违规情况进行预警预测，实现执法精准化和高效化。

图2下一代守法机制的组成部分

NextGen由五个相互关联的部分组成，每个部分都旨在提高守法计划的有效性：

第一，设计清晰、简明、易于实施的法规和许可证。首先，为排污单位提供许可证本身之外的许可适用要求的简化“路线图”，指导排污单位采取守法行动，降低由于混淆和误解而导致的违规风险。此外，EPA可通过提供在线信息、文件或材料，指导地方环保部门开展许可证编写工作，帮助地方机构制定更为清晰、明确和全面的许可证[23]。

第二，使用和推广先进的排放/污染物监测技术。例如，对污染物排放实现实时监控、确保实验室分析无滞后、使用更加便携的设备、提供质量更高的监测数据等，使排污单位、政府和公众更容易发现污染物排放的不合规情况。

第三，转换为电子报告，让守法报告变得更为准确、完整，同时帮助EPA和地方环保部门更好地管理信息、分析信息。

第四，扩大透明度。例如，实现数据实时反馈、让排污单位在网站上发布的环境信息更易于访问、信息获取渠道要通过新闻发布等方式予以公布，保障公众更便捷地获取环境信息。

第五，开发和使用创新的执法手段。例如，将“下一代守法”机制中的合规经验与大数据分析相结合，更好地识别严重违规者。此外，还可以确保电子报告的完整性，有效跟踪方案计划执行情况，支持改进合规性的新方法，进而扩大守法范围。

在线执法和守法历史数据库（EnforcementandComplianceHistoryOnline，简称ECHO）[24]是由EPA执法和守法保障办公室（OECA）开发和维护的一个网络工具，通过整合EPA主要污染源信息系统的数据，提供有关受监管设施的守法信息供公众获取、下载和使用。该数据库涵盖了八十多万个设施[25]的多种环境要素（水、大气和危险废物等）的管理成效，主要包括设施的环境许可、现场检查、违规记录、执法行动和处罚等信息，以及近三年的合规状况以及五年来的现场检查和执法历史记录[26]。

（2）激励排污单位自觉守法

为了鼓励排污单位自愿发现、及时报告和纠正违反环境法律法规的行为，EPA制定了环境审计[27]政策——《自行监管的激励：发现、披露、纠正和预防违规行为》[28]，通过提供激励措施，促进排污单位自觉守法，使环保部门的正式调查和执法行动变得不必要[29]，从而释放行政成本，提高监管效率。

审计政策的激励措施仅适用于自愿发现、及时披露、迅速纠正违规行为，并防止未来再次发生违规行为的排污单位。具体而言，排污单位必须满足九个条件才有资格获得“奖励”：①“系统发现”，即通过合规管理体系或环境审计系统性发现违规行为；②“自愿发现”，即不是法律强制要求的监测、抽样或审计程序识别出的违规行为；③“及时披露”，即在发现[30]违规行为的21天内（或根据法律要求的更短时间内），及时向EPA披露信息并提交书面文件；④“独立发现和披露”，即在根据EPA或其他环保部门的调查或第三方提供的信息识别出违规行为之前，独立发现和披露违规行为；⑤“纠正和整治”，即从发现之日起，在60天内进行纠正和整治；⑥“预防再犯”，即防止违规行为再次发生；⑦“主动合作”，即排污单位必须与环保部门进行合作；⑧不得出现任何重复违规行为，例如同一设施不得在过去三年内发生相同（或密切相关的）违规行为，或同一排污单位拥有或经营的多个设施不得在五年内出现类似违规行为；⑨不得出现任何其他严重违规行为，包括引发严重实际损害、产生紧迫和实质危害以及违反行政命令、司法命令或已同意协议的具体条款的行为。

激励措施主要分为三类，包括降低民事罚款数额、不建议提起刑事诉讼和取消常规审计报告要求。排污单位满足上述九个不同条件时，可以有资格获得不同的奖励。EPA通过该审计政策建立了一套利益诱导机制，从而提高排污单位守法自觉性和积极性。

专栏1EPA审计政策的激励措施

显著降低民事罚款数额：美国环境法律下的民事处罚通常包括两个部分：根据违规的严重程度评估的处罚数额以及根据违规行为带来经济利益评估的处罚数额。若排污单位符合审计政策的九个条件，则可以完全免除根据严重程度评估的处罚数额，但是EPA仍然保留没收违规行为带来的全部经济收益的自由裁量权[31]。在满足八个条件时（除第一个条件“系统发现”以外），排污单位可以被减免根据严重程度评估的处罚数额的四分之三。

不建议提起刑事诉讼：EPA不会将其刑事执法资源集中在自愿发现、及时披露和迅速纠正违规行为的排污单位上，除非发现潜在的、值得进行刑事调查的犯罪行为[32]。当符合审计政策的信息披露行为引发刑事调查时，EPA通常不会建议对披露信息的排污单位提起刑事诉讼，但是可能会建议对有罪的个人或其他单位提起诉讼。此项激励措施适用于满足第二至第九个条件的排污单位，第一个条件“系统发现”并非完全必要，但是排污单位必须“善意行事”[33]，且采取系统的方法防止类似违规行为再次发生。

值得注意的是，出现排污单位工作人员有意识地参与违规行为或故意忽视、隐瞒、纵容违规行为等情况时，此项激励措施将不适用。此外，虽然EPA可以作出不建议对排污单位提起刑事诉讼的决定，但是否起诉的自由裁量权归美国司法部（U.S.DepartmentofJustice）。

取消常规审计报告要求：即EPA不会使用环境审计报告来启动对排污单位的民事或刑事调查。例如，EPA在常规检查中不会要求提供审计报告。但是，如果EPA有合理的理由认为发生了违规行为，那么就可以要求提供任何有助于识别违规行为或确定损害责任和损害程度的信息。

（三）细化持证义务，落实排污单位主体责任

为了确保固定源遵守许可条款和条件，《清洁空气法》规定许可证文本中除载明污染物排放标准和限值等“达标排放”要求外，还应纳入检查、监测、守法证明和报告等必要的“合规排放”要求[34]。美国联邦法规（CFR）40卷70-71章建立了全面的联邦和州空气质量许可制度[35]，通过制定一系列严密的最低要求清单，细化了固定源的持证义务，明确了固定源本身应当承担的全部环境管理责任，一方面使其日常环境管理工作更具操作性，另一方面也为监管机构的合规监测和执法工作提供便利。

1.监测、记录保存和报告要求

（1）监测要求

固定源运行许可证应当至少包括以下最低监测（monitoring）要求[36]：①全部监测和分析程序或测试方法，包括守法保证监测（CAM）；②能够获取可靠数据且符合适用测试方法、统计规范等的定期监测；③有关监测设备或方法的使用、维护和安装的要求（如有必要）。

守法保证监测（ComplianceAssuranceMonitoring，CAM）主要针对依靠污染控制装置实现合规的大型排污单元[37]。CAM通过确定污染控制措施是否在实施之后得到适当运行和维护，判断排污单元是否能够达到符合所有法律法规要求的控制水平，防止由于污染控制装置故障或失效产生严重污染事故。联邦法规对守法保证监测的设计基准、提交和批准、质量改进计划、报告和记录保存要求等内容做了详细规定[38]。

值得注意的是，《清洁空气法》认识到连续排放监测（ContinuousEmissionMonitoring，CEM）并非完全必要，如果有替代方法可以提供足够可靠和及时的信息来进行合规判定，则不需要开展连续排放监测[39]。此外，监管机构在对小型企业（smallbusiness）进行连续排放监测之前应考虑其必要性和适宜性[40]。然而，对于酸雨计划或其他SO2或NOx减排计划下的排污单元，则必须进行连续排放监测[41]，通过在排放口使用烟气连续排放监测系统（CEMS）对SO2、NOx和CO2排放量、体积流量、不透明度等数据进行连续监测。联邦法规对CEMS的安装、校验、操作、维护以及缺失数据补充等要求进行了详细规定[42]。

（2）记录保存要求

固定源运行许可证要求记录的内容不仅仅是监测结果，监测过程信息同样重要。具体而言，记录保存（recordkeeping）的监测信息必须包括[43]：①采样或测试的日期、时间和地点；②分析的日期；③分析的公司或机构；④使用的分析技术或方法；⑤分析的结果；⑥采样或测试时的操作条件。此外，固定源主要设备的开停机、校准、维修、维护的时间、次数和原因，监测设备（尤其是连续监测设备）的运行状况以及所有设备的运行状况，尤其是未按许可证要求运行的异常情况等信息都必须记录在案[44]。所有监测数据及相关支持信息必须至少保留五年，以备定期报告或审查所用[45]。支持信息包括所有连续监测设备的校准和维修记录、原始带状图以及许可证要求的所有报告的副本。

（3）报告要求

固定源运行许可证要求固定源必须对日常运行状况和污染物排放情况进行定期报告，向监管机构提供守法证据。

报告（reporting）通常分为常规报告和特殊情况报告。常规报告至少每6个月提交一次，特殊情况报告则必须及时提交。常规报告需要涵盖所有要求的监测内容以及所有偏离许可证要求的情况；特殊情况报告则必须详细说明事故发生原因、事故过程以及所采取的改正措施等内容。

特殊情况报告的“及时性”由监管机构根据事故类型、事故可能发生的概率及许可证相关要求进行评定。联邦法规[46]提供了“特殊情况报告提交时间表”作为参考，各州可在此基础上提出更为严格的报告要求，如下表2所示。

此外，固定源还需遵守严格的个人责任制，所有提交的报告都必须由固定源指定的负责官员（通常为高层管理人员）[47]进行签字认证，确保内容真实、准确且完整。当监管机构发现固定源实际运行情况与所提交的报告内容存在不符时，该负责官员也会面临连带处罚的风险。

2.其他合规要求

除监测、记录保存和报告要求以外，固定源运行许可证还应纳入检查和允许进入、合规计划表、进展报告和合规证明等合规要求（compliancerequirements）[48]。

在出示法律要求的证件或其他文件时，固定源应当允许监管机构或授权代表进入与排放活动有关的场所，并开展相应检查活动，例如获取或复制许可证条件下必须保存的任何记录、检查许可证规定或要求的任何设施、设备（包括监测设备和空气污染控制设备）、取样或监测等，以确保符合许可证的要求[49]。

此外，固定源需要至少每年向监管机构和EPA提交一次合规证明（compliancecertification），说明本次合规证明期间每个许可证条款和条件的合规状态，以及为了实现合规所使用的任何方法或措施[50]。

（四）全过程参与，保障公众监督

公众可登陆EPA网站获取运行许可证相关的所有信息包括许可证申请书、改进方案、许可证、监测和合规报告（需要保护的商业秘密除外）。排污信息公开有助于公众督促企业排污状况，阻止违法行为。为进一步保障公众监管，美国制定了公民诉讼制度，规定任何人均可对违反环保法律的行为提起诉讼，而不要求与诉讼标的有直接利害关系。公民诉讼的被告有两类:一是违反环保法律的排污企业，二是享有管理权而不作为的执法管理机构。

例如，在排污许可证申请阶段，按照《清洁空气法》的相关规定，持证单位负责人提交的许可证申请和州、地方政府或者EPA编制的许可证草案都要向公众公开。对于许可证而言，都有公众评议期，在此期间，任何人都可以就许可证申请书和许可证草案提出书面意见。EPA认为公众参与是审批程序非常重要的一个组成部分，公众和其他感兴趣的团体、非政府组织等可以提供一些有价值的信息和建议来提高机构决议和许可证申请的质量。