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(二)判断标准
政府融资平台公司作为PPP社会资本方的,必须同时符合以下两个条件:
1、实质要件
如果这个政府融资平台公司在银监会大名单内,就必须是退出类融资平台。
所谓退出类平台,是指按银监发[2013]10号文《关于加强2013年地方政府融资平台贷款风除监管的指导意见》要求,经核查评估和整改后,具备商业化贷款条件,自身具有充足稳定的经营性现金流,能够全额偿还贷款本息,整体转化为一般公司类客户管理的融资平台。
核心退出条件如下:
须符合现代公司治理要求,系按商业化原则运作的企业法人。
资产负债率在70%以下,财务报告经过会计师事务所审计。
各债权银行对平台的风险定性均为“全覆盖”(指借款人自有现金流占其全部应还债务本息比例100%[含]以上)。
存量贷款中需财政偿还部分已纳入地方财政预算管理,并已落实预算资金,且存量贷款的抵押担保、期限、还款方式等已整改合格。
诚信经营,无违约记录,可持续独立发展。
2、形式要件
符合国办发[2015]42号文规定:对已经建立现代企业制度、实现市场化运营的,在其承担的地方政府债务已纳入政府财政预算、得到妥善处置并明确公告今后不再承担地方政府举债融资职能的前提下,可作为社会资本参与当地政府和社会资本合作项目。
(三)典型案例
1、根据甘肃省财政厅《关于PPP综合信息平台项目库清查情况的通报》(甘财经一[2018]34号)公开披露的信息:张掖市甘州区思源实验学校建设项目,教育项目,总投资2.4亿元,运作方式为BOT方式,回报机制为可行性缺口补助,项目处于执行阶段。
甘肃省财政厅对照财办金[2017]92号文件规定审核结果为:
完成立项审批,规范开展“两个论证”,适宜采用PPP模式实施,实施方案获得批复,建立了按效付费机制,符合规范性要求。存在问题:中标人为甘肃兴鼎建筑安装工程有限责任公司,但项目公司的股东是两位自然人,应严格按规定运作。
2、在同一文件中,相关案例还有平凉市华亭县城区集中供热工程,属于市政工程新建项目,财政部第四批示范项目,总投资6.23亿元,采取BOT方式运作,付费机制为使用者付费,处于执行阶段。审查结果为:
已完成立项审批,规范开展“两个论证”,适宜采用PPP模式实施,实施方案获得批复,建立了按效付费机制,符合规范性要求。但PPP合同中两个股东除中标社会资本方外,还有一个自然人,应严格按规定运作。
上述案例均因为社会资本方存在自然人,而非符合规定要求的企业。
四、运作方式规范性问题
(一)规范性要求
PPP项目合规的运作方式包括OM(委托运营)、MC(管理合同)、BOT(建设-运营-移交)、BOO(建设-拥有-运营)、TOT(转让-运营-移交)和ROT(改建-运营-移交)等,但不包括各种形式的BT(建设-移交)模式。
政策依据
◆ 财金[2014]113号《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》:
PPP项目运作方式主要包括OM(委托运营)、MC(管理合同)、BOT(建设-运营-移交)、BOO(建设-拥有-运营)、TOT(转让-运营-移交)和ROT(改建-运营-移交)等。具体运作方式的选择主要由收费定价机制、项目投资收益水平、风险分配基本框架、融资需求、改扩建需求和期满处置等因素决定。
◆ 财金[2015]57号《关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知》:
对采用建设-移交(BT)方式的项目,财政部将不予受理。
◆ 财金函[2016]47号《关于组织开展第三批政府和社会资本合作示范项目申报筛选工作的通知》:
运作方式采用建设-移交(BT)方式的项目,将不予受理。
◆ 财金[2016]92号《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》:
项目实施不得采用建设-移交方式。
◆ 财办金[2017]92号《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》:
存在下列情形之一的项目,应予以清退: 仅涉及工程建设,无运营内容的(亦不得入库);采用建设-移交(BT)方式实施的。
(二)判断标准
无论是OM、MC还是BOT、BOO、TOT和ROT模式,PPP项目运作模式的最核心点就是:项目要有“实质性的运营”(Management或Operation),而不能缺少实质性运营环节,仅仅是BT(建设-移交)模式。
对于运营责任,财金[2018]54号文《关于进一步加强政府和社会资本合作(PPP)示范项目规范管理的通知》提出“不得约定将项目运营责任返包给政府方出资代表承担或另行指定社会资本方以外的第三方承担”。
不过,这一点确实与前期财金[2014]156号《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》附件PPP项目合同指南规定不符。
2014年的合同指南提出,部分项目运营可以委托给专业运营商,根据不同PPP项目运作方式的特点,项目公司有时会将项目部分的运营和维护事务交给专业运营商负责。
政府付费机制的项目公司可能会将大部分的运营事务交由专业运营商负责;
使用者付费机制的项目由于存在较大需求风险,项目公司可能仅仅会将部分非核心的日常运营管理事务交由专业运营商负责。
PPP项目合同中约定的项目公司的运营和维护义务并不因项目公司将全部或部分运营维护事务分包给其他运营商实施而豁免或解除。
(三)典型案例
1、河北省保定市易县经济开发区政府与社会资本合作(PPP)项目,被财金[2018]54号文列入限期整改项目清单,具体理由为“运作不规范”。通过查询财政部PPP综合信息平台,该项目“运作不规范”的可能原因如下:
第一,该PPP项目为产业园区城镇化综合开发项目,于2015年发起设立。项目实施方案规定:政府与社会资本对项目公司股权比例为20%:80%,社会资本所持有项目公司80%股权,可由社会资本持有,也可由社会资本及其指定的第三方共同持有。该方案明显触及财办金92号文列出的“由第三方代持社会资本方股份”这一不符合规范运作的红线。
第二,项目实施方案规定:土地整理投资设立资金周转利用机制,土地整理由纳入名录制的土地储备机构承担。在该项目中设立资金周转利用机制,是指社会资本配合土地储备机构土地整理工作而进行的投资行为。待土地变成熟地后,通过土地招拍挂形成的收入进入政府专项基金,用于支付给投资者作为投资者投资行为的合理收益。
第三,政府对项目实施方案的批复文件指出,该项目采取政府购买服务方式支付服务费用。将PPP项下政府付费与政府购买服务方式混为一谈,明显存在运作不规范问题。
2、吉林市国电江北热源项目被财金[2018]54号文列入限期整改项目清单,具体理由为“运作不规范”。通过查询财政部PPP综合信息平台,该项目“运作不规范”可能原因如下:
第一,项目实施方案要求项目竣工后由项目公司委托第三方国电吉林电厂运营。而且其后签订的PPP协议也明确指出,经甲方书面同意,乙方可以委托第三方进行生产运行。该约定不符合财金[2018]54号文“不得约定将项目运营责任返包给政府方出资代表承担或另行指定社会资本方以外的第三方承担”政策规定。
第二,政府对实施方案的批复仅为有关领导在政府公文处理专用单上签字批示,没有出具正式的实施方案批复。
第三,项目PPP协议明确:项目采取“特许经营+可行性缺口补助”付费机制,特许经营期内项目公司获取热能销售收入以补偿经营成本、还本付息、收回投资并获取投资回报,不足部分由财政进行可行性缺口补助。从文中理解可能存在固定回报的意思表示,不符合财金[2018]54号文“不得向社会资本承诺最低投资回报或提供收益差额补足”政策规定。
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