广东村镇污水PPP项目技术路线和管理模式选择

近年来，PPP模式成为突破村镇污水治理瓶颈的探索方向之一，各省市也在纷纷试水。但整体来看，污水治理地域广、任务重和资金量大，采用什么建管模式，如何确保在短时间内完成，如何提高对污水治理单位的吸引力，建成后有大量的村镇污水处理设施如何管理，如何设定绩效考核机制等诸多问题亟待理顺。为此，中国水网特邀请广东建院陈伟雄、赛金妮撰文，以广东省为例，探讨在村镇污水处理采用PPP模式的条件下如何对技术和管理的选择，以供行业参考，也欢迎大家留言交流。

广东省从2003年在全省开始开展农村污水处理示范工程，相应出台了《广东省农村污水处理技术指引》，珠三角等发达地区村镇污水治理完成的比较好，取得比较多的技术和管理经验，粤东西北地区由于经济基础相对薄弱，缺乏持续稳定的生态建设资金投入，乡镇公共基础设施污水治理建设不全面，人居环境水环境问题仍突出。为切实提高各县污水治理水平，提升农村人居环境，实现全面达到小康水平的污水处理基础设施要求。广东省政府于 2015 年印发了《加快推进粤东西北地区新一轮生活垃圾和污水处理基础设施建设实施方案》(粤建城〔2015〕242号)，投入近千亿全面启动粤东西北地区全域污水治理，包括各县县城和中心镇管网完善以及其他未建污水处理设施的镇与村的污水收集及处理设施建设。

各县污水治理地域广、任务重和资金量大，采用什么建管模式，如何确保在短时间内完成，如何提高对污水治理单位的吸引力，建成后有大量的村镇污水处理设施如何管理，如何设定绩效考核机制，实现污水设施持续长效高效发挥作用，减低费用，经研究确定采用整县污水捆绑PPP模式，提高对投资人的吸引力，目前已有40多个县采用该整县打包模式开展村镇污水治理和农村人居环境改善建设。

由于全国各地由于气候、地理条件、人口密度、生活习惯及水环境等情况差异较大，污水产生、污水收集和处理技术差别比较大，下面仅广东省村镇污水处理采用PPP模式的条件下，如何对技术和管理的选择。

一、村镇污水特点

1. 镇级污水处理厂污水来源包括镇区居民生活污水和周边农村村民生活污水并含有部分公共污水和工业废水。广东珠三角等经济较好镇的人口积聚较为明显，公共污水和工业排出污水量较大，镇级污水厂规模比较大，以万吨级污水厂为主，其他山区经济较为落后的镇级污水处理厂规模较小，多数为几百至千吨级为主。镇一般人均污水量指标比其他农村高30-50%，其水量占到镇域的40-70% ，且镇区为城镇化人口积聚地和发展的区域，污水量有增长的趋势，是污水重点治理的对象。

2. 农村受我国城镇化政策影响，人口呈现下降趋势，出现空心村和老人村情况严重，实际居住人口和户籍人口差异较大，同时在重大节日人口暴增，给污水量确定带来困难。

3. 农村属于自治体系，污水设施建设依靠政府，运营费用缺乏收费法律政策依据，靠农村一事一议方法解决，存在费用来源和管理模式的不确定性。

4. 农村分散，污水规模普遍偏小，地多人少的地区，10吨/日--60吨/日占80%以上，同时地少人多的地区，相对发展比较均匀，有的村人口达到3万多人，易连片整治。

二、处理要求及目标

1. 镇级污水处理厂属于环保重点监控的对象，建设要求和排放标准需满足国家相关标准要求，处理排放标准在一级B及以上，生态敏感地区甚至需达地表水标准Ⅳ类。

2. 农村污水处理排放标准目前由各地制定，国家未有统一的排放标准，从各地制定排放标准以及国家准备颁布的农村污水处理排放标准看，有一级B、一级、二级、农灌等排放标准。大部分农村环境容量很大，农村生态和水环境定义不确定或缺乏定义，如何引用排放标准可能存在不确定性。建议以不实质性影响水体功能和环境影响为目标，尽可能简化指标和降低排放要求，减少不必要的无效环境治理成本。

3. 农村污水治理的主要目标是提升人居环境，解决污水横流，滋生蚊子和传播疾病问题，污水采用管渠收集，不外露。

三、整县村镇污水处理捆绑PPP项目处理工艺选择

采用PPP模式的污水处理厂，投资人在工艺选择上注重污水处理厂的全生命周期成本，采用风险易控的熟悉工艺。较大规模(如5000吨/日以上)的镇污水处理厂参考成熟城镇污水处理技术选择，下面主要讨论区域或整县村镇污水处理设施打包PPP项目注重整体管理，针对规模较小的村镇污水处理工艺选择原则。

1.稳定达标

运行稳定是选择小规模村镇污水处理工艺的关键条件，也是实现全生命周期成本控制的前提。

村镇级污水处理设施工艺需满足污水收集水质和水量变化大以及季节性变化大的冲击，运行稳定，减低对熟练技工依赖，严格控制人工成本，有效稳妥的减低运行成本。成套的农村污水处理一体化装置还需要考虑系统集成装置的可靠性和运行的稳定性，

村镇级污水处理设施工艺一般选择接触氧化工艺或接触氧化和活性污泥法协同工艺。

2.经济实用

工艺选择需要重点考虑的是经济实用，决定项目的盈利状况，经济账需考虑设施的初期建设成本、运行成本，维护成本。建设成本不仅仅是装置的造价，还包括运输、现场吊装与安装、开挖等土建的成本。运行成本最大考虑对象不是电耗，而是人工成本，采用物联网平台化管理是解决区域大量农村污水管理的较好方法;维护成本包括定期维护、故障维修和易损件更好等，维护牵涉人工费用比重大，需要在工艺和装置选择时作为主要考虑科目。

3.运行管理简便

村镇污水处理PPP项目一般是区域或整县打包，处理设施都在几百个，大的整县村镇污水PPP项目可以超过千个，因此在工艺和装置选择上除考虑稳定性外，需考虑运行管理的便捷性，易观察和操作简单等，同时需要能实现无人值守，采用物联网平台管理。

4.易检耐用

以往的农村污水处理一体化装置安装竣工验收后付完钱就结束，大量的装置在2到3年内基本就不能达到预期的效果或故障难检修，变成摆设，这种情况是较普遍。采用PPP模式是有绩效考核，如故障不能实现及时检修，或装置设计问题导致使用寿命短，投资人将需要花更多钱进行更新，因此，选择工艺和装置时需要重视易检和耐用，这一点很多投资人没有太多的经验(设备是外购)，在这方面吃亏较多。

5.生态造形

农村污水的选址是一个难题，如何解决“避邻”效应问题，需要改善污水处理装置的外观，采用生态造型，将装置放在村内，一方面降低管网造价，另一方面易于管理，避免装置疏于管理造成停运。

广东省从2003年开始开展农村污水处理的示范工程，从我们多年对近几千座农村污水处理设施监管情况看，无动力三级化粪池+人工湿地的管养维护还是需要一定的专业水平，出水水质与管养关系大，另外堵塞和翻砂工作量大，在没有严格出水标准的或有条件较好情况下是可以的，如果从稳定易管经济角度出发，采用有动力的接触氧化或接触氧化+活性污泥法较为合适。当然，任何一种污水处理工艺都能满足污水处理的要求，关键在于产品化的设计水平，是否能综合考虑以上原则，做到稳定出水和全生命周期成本最低。

四、区域村镇污水打包PPP项目中的管理模式选择

农村的自我治理模式有别于城镇，因此在污水处理设施管理上各地也有所区别，目前有以下几种建设管理模式：

(一)村建管模式。一般为原来的示范项目，由上级给钱，村委建设和管理，缺乏监督，效果一般，有很多已停运废弃。

(二)村建管+专业指导维护模式。村民建设和专人管理，由县聘请专业公司进行巡查、维护和督导运营，需要制定维护管理规定(为绩效考核提供依据)以及维护维修定额，这种模式只能保证设施能运行。

(三)村建+PPP项目公司管理模式。这种模式一般是对存量设施的管理，如由村镇增量污水处理PPP项目公司一并管理存量污水处理设施，为达到处理排放要求，PPP项目公司需要对存量污水处理设施进行评估整改，运行效果实行绩效考核。这种模式环境效果较好，可持续，有保证。

(四)PPP项目公司建管模式。一般由县(或镇)通过招标选择投资人，由投资人进行设计、建设、维护管理和更新，这种模式环境效果有考核，设施考虑长久，可持续，费用最低。

广东郁南县是第一个采用整县污水捆绑PPP项目，为了提高项目公司的管理效率，要求项目公司将15个镇和904条村的新建污水处理设施和104条村存量污水处理设施通过物联网+平台模式管理，最终项目公司仅需要45人进行管理，大大减低成本，运行和处理效果采用绩效考核，按效付费。项目公司还可以通过聘请村保洁员作为兼职观察和简单故障排除，更好确保每一个设施点的持续正常运行，及时排除问题。

以往各村各自以完成上级部门布置任务为目标，只重视污水处理站的建设，轻视配套收集管网建设，上级对项目运行的环境效果不考核不重视，对运行管理缺乏资金和技术支持，使得大量的农村污水处理设施成为摆设。采用PPP模式的区域村镇污水处理打包项目是为了提高农村人居环境污水治理设施有效供应，实现长效环境改善目标，注重厂网一体，按效付费，因此要管理好采用PPP模式的村镇污水打包项目，必须从项目的设计和施工建设过程考虑项目的运行管理，采用无人值守的物联网平台管理众多设施。从管网收集，工艺和装置的选择上仔细下功夫，以环境绩效和长效机制为目标，以全生命周期成本观念建设项目，真正实现政府将村镇污水治理交给社会资本物有所值，实现双赢的局面。