甘肃省污水处理PPP项目研究

一、污水处理行业相关政策分析

（一）中央污水处理行业PPP相关政策及分析

2015年4月两部门联合印发的《关于推进水污染防治领域政府和社会资本合作的实施意见》（财建[2015]90号）中指出“在水污染防治领域大力推广运用政府和社会资本合作（PPP）模式，对提高环境公共产品与服务供给质量，提升水污染防治能力与效率具有重要意义。为深入贯彻落实党中央和国务院精神，积极实施水污染防治行动计划，规范水污染防治领域PPP项目操作流程，完善投融资环境，引导社会资本积极参与、加大投入”，“水污染防治领域推广运用PPP模式，以费价机制透明合理、现金流支撑能力相对较强的存量项目为主。”

2016年12月财政部和环境保护部发布了《水污染防治专项资金管理办法》是对“水十条”政策的细化和延续，并且明确了重点流域水污染防治等八项重点支持范围，同时提出了对采用PPP模式的项目予以倾斜支持等政策。根据《办法》，专项资金重点支持范围包括：重点流域水污染防治；水质较好江河湖泊生态环境保护；饮用水水源地环境保护；地下水环境保护及污染修复；城市黑臭水体整治；跨界、跨省河流水环境保护和治理；国土江河综合整治试点；其他需要支持的有关事项。尽管专项资金对PPP项目倾斜的具体措施有待进一步明确，但对支持水污染防治领域PPP项目预留了接口，使专项资金支持PPP项目、适应PPP模式成为可能，在诸多财政环境保护专项资金中首次明确对PPP项目予以资金支持。

国家发展改革委发布的《“十三五”全国城镇污水处理及再生利用设施建设规划》提出，到2020年底，我国将实现城镇污水处理设施全覆盖，城市污水处理率达到95%。

（二）甘肃省污水处理行业PPP相关政策及分析

“十二五”期间，通过甘肃省政府引导、多方筹措，在大气、水污染减排和重金属污染治理、农村连片整治等方面投入大量资金，但仍然存在部分项目无法实施，主要原因是地方资金配套和企业自筹无法保障，全省85%以上的市州无市级环保专项资金支持。“十三五”期间受经济下行的影响，为保证“大气十条”、“水十条”、“土十条”等重点工作的顺利实施，资金方面势必存在缺口。

甘肃省“十三五”环境保护工作提出新要求，在水环境保护方面，实施《水污染防治行动计划》和《甘肃省水污染防治行动计划工作方案》，水污染防治新要求有：狠抓工业企业污染防治、强化城镇生活污染防治、推动农业农村污染防治、加强船舶码头污染控制、促进经济结构转型、有效提高用水效率、节约保护水资源、保障群众饮用水安全、深化重点流域水污染防治、加强湖库湿地环境保护、加强水环境质量管理、严格环境执法监管。督促地级及以上城市公布黑臭水体名称、责任人及达标期限。坚持依法治污、防控结合的原则。深入贯彻落实新《环境保护法》，明确政府、企业、公众环境责任，强化履职尽责，重拳出击严厉打击环境违法行为，推动形成环保守法新常态。强化“治旧控新”，强调“源头严防、过程严控、后果严惩”的全过程推进治污减排模式，提高环境风险预警、防控和应急能力，完善环境治理体系，提升环境管理水平。

在提升水环境质量方面，有以下五大任务：切实保障饮用水水源地安全、深化重点流域水环境管控、持续加强良好水体保护、加大城市黑臭水体治理力度、强化地下水环境质量防控。开展全省主要河流排污口规范化整治工作。推动白银市、金昌市、定西市等地区工业污水处理升级改造工作。实施陇南市、定西市等重点流域水污染综合治理工程。

环境保护资金主要来源于政府投资、企业自筹和社会融资。政府投资起引导作用，主要依靠发挥企业治污减污的主体责任，加大企业自身投资，通过PPP方式发挥市场作用引导更多社会资本进入环保领域。结合“十二五”环保投资分析，预计“十三五”期间全省环境保护投入（“三同时”治理、老污染源治理、城市环境基础设施建设等）需求预计占GDP的年平均比例不低于15%。乡镇及以上集中式饮用水水源地保护，平凉市崆峒区饮用水水源地环境保护与地下水环境保护，兰州市城市生活饮用水水源地保护，工业水污染防治，流域综合治理等工程共计164个。

二、甘肃省污水处理PPP项目现状分析

目前财政部信息平台中甘肃省污水处理PPP项目有六个，项目的详细信息如下表所示：

（一）项目所属区域与投资规模

从项目所属区域来看，项目多在县乡，相对于较为成熟的城市污水处理厂，乡镇污水处理厂项目普遍存在着建设、运营难的现象，并且存在一些难解决的问题：第一，乡镇政府财政资金有限，难以支撑污水处理厂项目的建设、运营。乡镇地区政府自身经济实力薄弱，污水处理费征收难度大，仅靠财政收入难以负担污水处理厂的建设、运营成本，一方面也影响到了项目的投资规模，“新增项目没钱建、存量项目用不起”成为各地乡镇污水处理厂项目的常态。第二，乡镇污水厂项目规模效应差，投资吸引力弱。乡镇污水处理厂处理规模较小，进水水质复杂，配套管网工程量大，所以项目总投资较大、运行成本高、规模效应差，难以吸引社会资本。第三，配套管网建设滞后，影响厂区运营。传统PPP项目较少纳入管网建设，导致管网工程建设资金较难筹集，管网建设严重滞后，大量乡镇污水处理厂由于无配套管网而停止运营。第四，乡镇政府缺乏配套支持，难以科学管理。乡镇政府往往缺乏与污水处理相关的专业机构、管理人才或技术人员，无法进行有效科学管理，污水治理成效堪忧。

（二）合作期限

从入库项目来看，合作期限较长但也都不高于30年。污水处理项目合作期限一般都较长。

（三）回报机制

从回报机制来看，根据《特许权经营协议》的合同设置条款，设定的项目回报机制是“政府付费”，即项目的全部收入（成本及收益），是通过政府财政预算安排，每年从财政预算资金中固定支付给项目公司用于日常经营及正常利润的费用。即项目缺乏“使用者付费”基础，主要依靠“政府付费”回收投资成本，例如酒泉市玉门市的项目。但是项目是否适用“政府付费”模式，与该项目操作模式有关。首先，该污水处理厂BOT项目不是非经营性项目，不能主要依靠“政府付费”回收投资成本。从其招标内容来看，包括了项目的设计、融资、建设、运营、维护、移交等。其次，项目若采取政府付费，那么政府付费操作模式仅满足在特许经营协议中约定是不可行的。在项目中，政府付费模式中的财政补贴资金要履行法定的程序，不能仅仅满足于在特许权经营协议中进行约定，否则，仅有政府承诺给予财政资金补贴，在法律效力上存在瑕疵，在最终的兑现环节存在巨大风险。最后，无论是采用“使用者付费+可行性缺口补助”模式亦或是采用“政府付费”模式，该污水处理厂BOT项目在项目识别环节都有重大缺失。

（四）所处阶段

入库项目中其中四个项目处于准备阶段，剩余两个项目分别为执行阶段、采购阶段。

（五）项目运作方式

根据入库项目可以看出甘肃省污水处理PPP项目多以BOT（建设-运营-移交）方式运作。采用BOT模式，可以从国际、国内乃至民间多渠道融资，投资基础设施建设的资本在短时间内能够迅速放大，而且通过引入市场竞争机制，项目管理水平、技术水平都会有较明显的提高。

三、甘肃省污水处理PPP项目存在问题

甘肃省污水量河西、河东差别较大，水平参差不齐。就全省来讲一方面是污水排放量大，实际处理量小，另一方面处理后的污水没有被充分利用。甘肃省污水处理PPP项目存在的主要问题有：

（一）政府及相关对用水的认识不足，回水利用应用范围不全面，污水PPP项目主要在局部的工业城市，特别是在缺水比较严重的兰州、定西、白银、天水等工业较为集中，庆阳、平凉等能源化工工业基地以及生态环境脆弱的城市水的利用率低，PPP项目少。

（二）法律政策不完善，目前还没有一套适应与污水处理PPP项目的制度体系，制度体系监管存在缺位，群众节水意识不强。

（三）随着城市规模的迅速扩大，污水量日益增加，排水管网建设滞后，管径小导致淤积堵塞严重，排污能力低的问题显得更加突出，污水管网处于满流超压状态，现有管网大多建成于上世纪五十年代，经过半个多世纪的运行，损坏严重，事故频发，很不适应城市发展的需要。然而关于污水管网建设并且采用PPP模式的项目虽有不少，入库的却很少，是否因为政府不够重视或者是PPP模式应用不够规范。

（四）甘肃省其他没有项目入库的城市，污水处理项目采用PPP模式的较少，这些地区污水处理的现状并不乐观，政府对其重视程度不够，对城市的发展也造成了一定的影响。

（五）周期长、要求高、风险大，污水处理PPP项目涉及范围广、协同要求高、乡镇配套运行的基础条件差，导致资金需求量大。其投资收益和环境保护政策紧密相关，需要投资者对环保法律体系及其走向有较为深入的理解，且对投资专业性要求较高。