环保百科全书2018版之土壤修复篇

我国国内主营土壤修复的企业通常采用引进-吸收-消化-创新的模式来发展土壤修复技术，但是由于我国的土壤类型、条件、污染程度及特性与国外均有较大差异，往往导致引进的国外先进修复技术设备出现“水土不服”，所以当前国内企业迫切需要自主创新出适合本国不同类型土壤污染的修复技术。

3. 政策趋严，万亿市场正启动

3.1. 从“调查公报”到“土壤防治法”，政策逐步趋严

我国土壤防治政策工作起步于2013年，按照当年发布的《近期土壤环境保护和综合治理工作安排》的要求开始展开了土壤状况摸查工作。到2014年4  月，该项工作基本完成，国家环保部、国土资源部联合发布了《全国土壤污染状况调查公报》，基本摸查清除了我国土壤污染情况，标志着我国土壤污染治理的正式启动。2014年7月，环保部印发《污染场地土壤修复技术导则》，对污染场地土壤修复技术方案编制的基本原则、程序、内容和技术做出了要求。2015年1月，国务院推进“环境污染第三方治理”时，提出把污染场地修复纳入治理范围。2016年5月，国务院印发《土壤污染防治行动计划》(“土十条”)，要求到2020年，重度污染耕地种植结构调整或退耕还林还草面积力争达到2000万亩，实现受污染耕地安全利用率达到90%左右、污染地块安全利用率90%以上;到2030年，实现受污染耕地、污染地块安全利用率均达到95%以上。

为保障“土十条”的落实，环保部于2017年1月又发布了《污染地块土壤环境管理办法》，要求：1)地方各级环境保护主管部门负责本行政区域内的疑似污染地块和污染地块相关活动的监督管理;2)造成土壤污染的单位或者个人应当按照“谁污染，谁治理”原则承担治理与修复的主体责任，土壤污染治理与修复实行终身责任制;3)县级环境保护主管部门应当建立本行政区域疑似污染地块名单，并对具有高风险的污染地块优先开展环境保护监督管理。

为完善土壤修复的顶层设计和依据，《土壤污染防治法(草案)》于2017  年6月报送全国人大常委会第二十八次会议进行审议。草案要求：1)建立土壤污染防治标准体系，规定每十年组织一次土壤环境状况普查;2)规定对未污染的耕地、林地、园地、牧草地和饮用水源地土壤要优先保护;3)专设“土壤污染防治经济措施”一章，规定通过多种渠道、多种方式解决土壤污染资金问题，其中一项是建立土壤污染防治基金制度。2018年1月，第十二届全国人大常委会第三十一次会议对《土壤污染防治法(草案二次审议稿)》进行了审议，在对草案进一步修改完善基础上，《土壤污染防治法》有望于2018年正式颁布。

从土壤污染情况摸查到行动计划制定再到立法，我国的土壤修复政策正逐步完善，对土壤修复的要求日渐明确、具体。

3.2. 中央财政支持，土壤污染治理市场正启动

国务院发布《土壤污染防治行动计划》时要求地方各级人民政府要于2016  年底前分别制定并公布土壤污染防治工作方案，确定重点任务和工作目标。现已有20个省市区公布了当地的土壤污染防治工作方案或实施方案，以促进和规范土壤污染治理PPP模式，逐步向社会资本全面开放。

中央财政对土壤污染防治方面的支持力度也在逐步提升。根据财政部公布的“2016年中央对地方税收返还和转移支付预算表”，其中“土壤污染防治专项资金”安排为91亿元，与2015年的37亿元相比，同比大幅增加146%。

3.3. 未来土壤修复市场广阔，容量超五万亿元

土壤修复可以分为工业污染场地修复、农业耕地修复、矿山修复三大细分领域。目前全国的工业污染场地大约为30-50万块，以当前平均每块场地的处理成本300万元估算，工业污染场地修复潜在市场容量约为0.9-1.5万亿。全国耕地污染总面积约为3.9亿亩，假设每亩耕地的处理成本为1-2万元，则农业耕地修复市场容量约为3.9-7.8万亿元。全国损毁且未有效治理的矿山土地约为220万公顷，每公顷治理成本约为10万元，则市场容量约为2200亿元。因此，我国土壤修复的市场理论上总市场容量约为5.02-9.52万亿元。

4. 资金来源成为制约当前土壤修复的主要因素

土壤污染治理周期长，难度大，资金需求量大。与电厂脱硫脱硝有电价补贴、污水处理有污水处理费不同，土壤修复目前没有一套合适的收费机制，缺乏明晰的盈利模式。资金来源不稳定使得市场缺乏参与土壤修复项目的动力，成为了土壤修复治理行业的一大难题，也是制约行业发展的最为关键因素。

4.1. 发达国家土壤修复治理：土壤修复基金起关键作用

从海外发达国家的经验来看，土壤修复基金的设立对土壤修复行业的发展起到关键作用。1980年美国政府设立了“超级基金”。该基金的初始资金  16亿美元，包括对石油和无机化学品行业的专门税收13.8亿美元，政府财政2.2亿美元，以保障无法确定责任主体或责任主体无力承担费用的污染场地治理。1996  年，美国政府将基金规模扩大到85亿美元，包括年收入200万美元以上企业的附加税25亿美元，联邦普通税收27.5亿美元，基金利息3亿美元，向责任主体追回款项3亿美元。从1982年至2013年，共计1320块污染场地进入“国家优先控制清单”，由于治理成本高昂，使用“超级基金”完成治理的仅有200块左右，虽然数量不多，但在全球已是领先，“超级基金”作用功不可没。另外，美国开展了棕色地块治理循环贷款基金示范试点，对污染场地进行治理的非污染制造者，可以用贷款偿还金申请新的贷款，以实现治理资金的持续性。

德国设有环境责任基金体系，该体系非常庞大，且覆盖范围全面，土壤污染基金是该基金体系的一部分，也是《联邦土壤保护法》所规定的。德国土壤污染基金主要用于土壤状况调查、评价、监测、土壤污染预防，以及在无法确认土壤污染责任主体、责任主体无力支付修复费用、多责任主体间难以确认责任份额等情况下的土壤污染治理。土壤污染基金来源主要有两个：一是向加工或消费含有持久性有机污染物(二恶英、呋喃、多氯联苯、五氯酚本)产品的企业征收消费税，每吨征收300马克;二是向危险废弃物制造者进行特别收费，根据废弃物不同的危险程度，将收费费率设置为每吨30马克、每吨80马克和每吨  150马克三个标准，不同危险程度的废弃物混合堆放时，按费率最高的征收。目前，德国每年大约有16亿马克(折合人民币56亿元)注入土壤污染基金，另外政府直接财政补贴、税收优惠、优惠贷款等。

日本在借鉴美国、德国的经验并结合本国国情后，设立了指定援助法人基金，即通过《日本民法典》第34条中规定的公益法人，向指定区域内无过失购入污染场地但又无力支付治理资金的土地所有者提供资金援助。该基金由4部分组成：一是来自国家预算“日本土壤环境保护综合推进费补助金”;二是向产业界的组织和个人收取的费用;三是各级地方政府(都、道、府、县)的配套资金;四是土地所有者自己承担的资金。四部分资金各占基金总额的1/4，其中，前两部分资金到位后，由国家转给“指定法人”，再由“指定法人”转给地方政府，地方政府将资金配套完毕后，转给土地所有者，开展污染场地治理。另外，日本政府还规定，土壤修复企业要将其营业额的0.01%注入基金;土壤污染调查机关要将调查收费的0.3%注入基金。