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邱秋:长江流域省界断面水质监测制度的运行实效与立法建议——基于监测数据的实证分析

北极星环境监测网  来源:武汉大学环境法研究所  作者:邱秋  2019/11/20 16:17:06  我要投稿  

北极星环境监测网讯:摘要:《长江保护法》是我国首次以国家法律的形式为特定流域立法,长江流域是我国跨省级行政区域最多、跨界问题最为复杂的流域。聚焦跨省界冲突与协调,从全流域高度提供富有操作性的具体制度,以加强流域与区域的协调,真正实现流域生态环境协同治理,是《长江保护法》的历史使命。省界断面水质监测制度是展现长江流域区域与流域互动关系最为典型的制度样本,其运行实效真实地反映了长江流域管理与区域管理的矛盾与协调,为《长江保护法》提供了现实的立法需求。本文采用长江流域省界断面水质监测的监测数据,通过实证分析,认为长江流域省界断面水质监测制度取得了明显的实际效果,对于流域各省级区域之间处理好上下游、左右岸关系发挥了积极作用。但是,各种监测数据的不一致,严重影响了该制度运行的法律实效。其深层原因,在于现行立法过于破碎,导致流域统筹缺位。统一监测是流域管理的关键要素,也是《长江保护法》的核心制度。建议在《长江保护法》中,通过统一流域监测事权、统一流域监测网络、统一流域监测结果的法律效力、统一流域监测信息的收集和发布,构建统一的流域监测法律制度,提升长江流域省界断面水质监测制度的运行实效。

一、问题的提出

1.《长江保护法》的

流域与区域协调使命

《中华人民共和国水法》(以下简称《水法》)对建立流域管理与区域管理相结合的水资源管理体制作了原则性规定,但如何通过制度建设落地,是我国流域管理长期以来面临的重大难题。长江流域是我国最大、世界第三大流域,流域空间单元被分割为19个省级行政区域,是我国跨省级行政区域最多、跨界问题最为复杂的流域。跨行政区划的河流需要立足于河流的全部流域,遵循长江流域的自然属性——生态整体性,但区域管理则需遵循长江流域的社会属性——行政区划。随着长江经济带建设国家战略的实施,流域经济社会迅速发展,但流域内东、中、西部差别巨大,各行政区域对于生态保护与经济社会发展的利益诉求各异,流域管理与区域管理引发的矛盾和冲突日益突出,成为长江流域涉水冲突的重要类型,也是制约长江流域水资源保护与开发利用之间协调平衡的重大障碍。习近平总书记在深入推进长江经济带发展座谈会上的重要讲话中明确指出,长江经济带建设中面临的困难挑战和突出问题之一是“统分结合、整体联动的工作机制尚不健全,生态环境保护制度尚不完善,市场化、多元化的生态补偿机制建设进展缓慢,生态环境硬约束机制尚未建立,长江保护法治进程滞后。生态环境协同治理较弱,难以有效适应全流域完整性管理的要求”。

《中华人民共和国长江保护法》(以下简称《长江保护法》)已列入2019年全国人大常委会立法工作计划,它是我国首次以国家法律的形式为特定的河流流域立法。在“全国性法律法规——流域性法律法规——地方性法规”的等级中,流域性法律法规最为薄弱。目前仅有的跨省界流域立法均为行政法规,尚无法在流域层面解决法律之间长期存在的冲突与协调。其中,《淮河流域水污染防治暂行条例》(1995年)、《黄河水量调度条例》(2006年)和《长江河道采砂管理条例》(2002年)为单一事项立法;《太湖流域管理条例》(2011年)的范围仅限于两省一市,是小流域立法。因此,在法律定位上,《长江保护法》作为一项开创性的流域性立法,应着力解决涉及全流域的重大问题,以协调现有冲突、填补立法空白为主要任务,国家和地方层面相关立法已解决的问题,流域立法不必重复规定。聚焦跨省界冲突与协调,从全流域高度提供富有操作性的具体制度,以加强流域与区域的协调,真正实现流域生态环境协同治理,必然是《长江保护法》的历史使命。

2.省界断面水质监测

制度的流域样本意义

省界重点断面监测制度,是指在跨省级行政辖区的流域断面设置监测站点,对上游的来水质量进行监控,上游的行政管理机关对流向下游的水质量负责的法律制度。省界断面水质监测属于国家水资源监控能力建设项目的三大监控体系之一,国家水资源管理系统定期收集大江大河省界水质断面的数据信息。尽管《中华人民共和国环境保护法》(以下简称《环境保护法》)、《水法》、《中华人民共和国水污染防治法》(以下简称《水污染防治法》)等多部法律对省界断面水质监测制度从不同角度予以规定,但既不系统又存在明显的重叠和冲突。

上游要发展,下游要水质,已成为长江流域的突出矛盾之一。省界断面水质监测是监控省际河流行政区界出、入境水质的有效方法,对于跨省级行政区域最多的长江流域意义重大。从20世纪90年代起,我国就逐步在长江流域建立起覆盖全流域的省界断面水质监测制度,积累了丰富而详实的监测数据。经过长期的实践运行,长江流域省界断面水质监测制度暴露的问题、积累的经验较为充分。因此,省界断面水质监测制度是展现长江流域区域与流域互动关系最为典型的制度样本;其制度运行的实效,真实地反映了现行法律体系下,长江流域管理与区域管理的矛盾与协调,为《长江保护法》从全流域的角度完善相关制度提供了现实的立法需求。

二、长江流域省界断面

水质监测制度的运行现状

1.长江流域省界断面

水质监测的主体多元

根据现行立法,生态环境保护主管部门和长江流域管理机构,均具有长江流域省界断面水质监测的职能。《环境保护法》第十七条第一款规定,国务院环境保护主管部门享有环境监测事权,其中包括地表水环境质量的监测事权。实践中,生态环境部直属事业单位中国环境监测总站,承担着包括长江流域省界断面水质监测在内的国家环境监测任务。流域管理机构也是长江流域省界断面水质监测的主体。《水法》第十六条规定,县级以上人民政府水行政主管部门和流域管理机构应当加强对水资源的动态监测。《水功能区监督管理办法》第二十七条则规定,含有省界断面的水功能区(包括省界缓冲区)水质的监测评价由相应的流域管理机构实施。《水污染防治法》第二十六条也规定,流域省界水体的水环境质量监测由该流域的水资源保护工作机构实施。对于长江流域而言,《水法》所确立的流域管理机构为水利部长江水利委员会,承担流域水资源保护的机构为其下属的单列机构长江流域水资源保护局,因此水利部也是长江流域省界断面水质监测的主体,由长江流域水资源保护局负责实施。

2018年以后,原“长江流域水资源保护局”更名为“生态环境部长江流域生态环境监督局”,继续承担原有的省界断面水质监测的职责。根据《国务院机构改革方案》、《生态环境部职能配置、内设机构和人员编制规定》、《中央编办关于生态环境部流域生态环境监管机构设置有关事项的通知》,生态环境部长江流域生态环境监督局作为生态环境部设在长江流域的派出机构,实行生态环境部和水利部双重领导,以生态环境部为主的管理体制,负责组织开展流域生态环境监测、科学研究、信息化建设、信息发布等工作;承担流域生态环境执法、重大水污染纠纷调处、重特大水污染事件应急处置等工作。

2.长江流域省界断面水质

监测的内容及范围之区别

长江流域省界断面水质监测的内容,是《地表水环境质量标准》(GB3838-2002)所规定的24个项目。确定水质类别时,则主要以除水温、总氮、粪大肠菌群外的其他21项项目为依据,并择取这21项中水质类别最高者来确定断面水质类别。虽然各监测主体均使用地表水环境质量标准,但是在样品采集、保存、预处理、分析方法与过程、评价要求等方面的技术规范上还存在着不一致,甚至较大差异。

长江流域省界断面水质监测的范围,因监测主体的不同而有所区别。生态环境保护部与原水利部分别依据《水污染防治法》和《水法》,在长江流域内设置了各自的省界水体水质监测断面,其设置既有数量、点位上的差异,也有重合的情形。生态环境部的监测范围限于国控断面。根据《“十三五”国家地表水环境质量监测网络设置方案》(2016),国控断面包含省界断面,明确了长江流域国控断面中省界断面的名称、数量和功能。长江流域国控断面共有648个,主要分布在青海、西藏、云南、四川、贵州、重庆、甘肃、陕西、河南、湖北、湖南、江西、安徽、江苏、上海等15个省,其中省界断面78个。生态环境部所属的中国环境监测总站对这78个长江流域省界断面(国控断面)实施监测管理。根据原水利部长江水利委员会发布的《长江流域水资源质量公报》《长江流域及西南诸河水资源公报》,长江流域及西南诸河共设置了170个省界水质监测断面。其中,长江流域设置了164个(干流19个、支流145个),由现在的生态环境部长江流域生态环境监督局实施监测管理。另外,根据2014年《水利部关于印发全国省际河流省界水资源监测断面名录的通知》,未来在长江流域规划了247 个省界断面。虽然中国环境监测总站和生态环境部长江流域生态环境监督局对长江流域省界断面水质监测的范围有所不同,但二者的监测断面存在部分重合。例如,在江西和湖南的交界水域——萍水河上,生态环境部长江流域生态环境监督局实施监测的省界断面名称为枧头洲(金鱼石),中国环境监测总站实施监测的省界断面名称也为金鱼石。

3.长江流域省界断面水质

监测结果公布途径的不同

目前,长江流域省界断面水质监测结果均由生态环境部公布,但通过不同途径分别公布。基于中国环境监测总站的监测数据,分为实时公布、月度公布、年度公布三种:一是纳入国家地表水水质自动监测系统中的国控省界监测断面,均实现了监测结果实时发布;二是每月公布的《全国地表水水质月报》;三是每年公布的《中国环境状况公报》。基于生态环境部长江流域生态环境监督局的监测数据,主要有每月公布的《长江流域水资源质量公报》,以及每年公布的《长江流域及西南诸河水资源公报》。

2019年以来,由于国务院机构改革后职能的划转,水利部长江水利委员会公布的《长江流域重要控制断面水资源监测通报》(月报),只包括长江流域93个重要省界断面的水位信息和流量信息,不再发布具体的长江流域省界断面水质监测数据和结论。但是,该月报中的《长江流域重要省界断面水资源监测信息一览表》,仍然标注了重要省界断面水文信息和水质信息的监测机构,为省级监测机构或长江水利委员会。

4.长江流域省界断面水

质监测结果的运用不一

长江流域省界断面水质监测结果被广泛应用于“长江大保护”相关目标的设定、考核评价和环保督察,以及水质达标、定性评价和监测预警等领域。

长江流域省界断面水质监测是设定“长江大保护”相关水环境保护目标、水环境质量改善目标及水污染防治目标的重要组成部分。这些目标通常以相应的规划、计划和水污染防治目标责任书的形式来设定,设定的目标中包括要求达到一定水质类别的监测断面数量和比例,甚至规定需要评价考核的具体断面,其中包括省界断面。例如,长江经济带的地表水环境保护目标为“至2020年,国控断面(点位)达到或优于III类水质的比例大于75%,劣V类断面的比例小于2.5%”。长江流域水环境质量改善目标为“至2020年,水质达到或优于III类的断面比例大于76%,劣V类断面比例小于3%”。长江保护修复的目标是:到2020年底,长江流域水质优良(达到或优于Ⅲ类)的国控断面比例达到85%以上,丧失使用功能(劣于Ⅴ类)的国控断面比例低于2%;长江经济带地级及以上城市建成区黑臭水体控制比例达90%以上;地级及以上城市集中式饮用水水源水质达到或优于Ⅲ类比例高于97%。

长江流域省界断面水质监测是实行最严格水资源管理制度的重要基础工作,也是开展水质监督考核的依据。《环境保护法》和《水污染防治法》均规定了环境保护目标责任制和考核评价制度,水环境保护等目标的完成情况是对地方政府及其负责人进行考核评价的重要依据。国务院《关于实行最严格水资源管理制度的意见》明确提出“对省界水质的监测核定数据作为考核有关省、自治区、直辖市重点流域水污染防治专项规划实施情况的依据之一”。长江经济带的地表水环境保护目标、长江流域水环境质量改善目标、长江保护修复的目标等关于“长江大保护”的各类目标,都明确要求由相关部门对目标完成的情况进行评估考核。长江流域国控监测断面(包含省界断面)的监测结果,也是生态环境部对地方实施环保督察的重要依据。例如,2018年,生态环境部根据国控断面水质监测结果对水环境质量达标滞后地区进行督察。

长江流域省界断面水质监测还大量用于关于水质达标和水质定性的评价。特定水功能区内(通常是省界缓冲区)的省界断面水质监测结果,是评定该水功能区水质达标情况的依据;根据《地表水环境质量评价办法(施行)》,断面水质定性评价以监测结果为依据。

此外,根据2018年11月生态环境部发布的《长江流域水环境质量监测预警办法(试行)》,长江流域国控监测断面(包含省界断面)的水质监测结果,还可以向地方政府进行通报、预警。

三、长江流域省界断面

水质监测制度的运行实效

1.水质稳中趋好:长江流域省

界断面水质监测制度成效明显

从2011年至2017年,长江流域省界断面的水质总体趋于好转,水质超标断面数有所减少、I~III类水质断面数有所增加。由此可见,长江流域省界断面监测制度取得了明显的实际效果,有效遏制了长江流域水环境质量的恶化趋势,对于流域各省级区域之间处理好上下游、左右岸关系发挥了积极作用(见表1)。

表1 2011—2017年长江流域省界断面水质监测结果统计(单位:个)

2.监测数据不一:长江流域省

界断面水质监测制度的实效之困

比较为数众多的长江流域省界断面水质监测公报,各自发布的监测数据却并不一致,成为困扰长江流域省界断面水质监测制度实效的关键。以2018年12月的监测数据为例,由中国环境监测总站发布的《全国地表水水质月报》,与生态环境部长江流域生态环境监督管理局发布的《长江流域水资源质量公报》,无论是在断面监测数量,还是I~III类、IV类、V类和劣V类水质断面的比例上均存在明显的不同(见表2)。

表2 2018年12月长江流域省界断面水质监测对比

表2数据的对比分析还发现,中国环境监测总站的监测结果整体优于生态环境部长江流域生态环境监督管理局的监测结果。主要原因有:其一,中国环境监测总站所监测的省界断面数量远少于长江流域生态环境监督管理局的监测断面数,其普遍性、代表性相对不足,难以全面反映长江流域的省界断面水质状况;其二,中国环境监测总站在长江支流省界断面的水质监测存在盲点。《长江流域2018年12月份水资源质量公报》所公布的数据显示,长江流域省界断面水质监测结果为V类水质的断面为4个、劣V类水质的断面为1个,均分布于支流。同期《2018年全国地表水水质月报(12月)》所公布的数据却显示V类水质断面仅有一个,无劣V类水质断面。这一方面说明长江流域干流的水质要优于支流的水质,另一方面也说明长江支流省界断面是中国环境监测总站监测的薄弱区域。

3.流域统筹缺位:长江流域省界

断面水质监测实效不足的法律之因

监测数据不一,严重影响长江流域省界断面水质监测制度的法律实效,其深层的原因,在于现行立法过于破碎,导致流域统筹缺位,主要有:

(1)监测主体职能分割:流域监测事权存在交叉重叠

梳理长江流域省界断面水质监测机构的监测职能发现,在现行部门立法、分散立法的模式之下,不同法律在相关监测主体的职能配置上存在明显的分割,流域监测事权交叉重叠,继而造成长江流域省界断面水质监测公报数据不统一的乱象。与省界断面水质监测相关的监测主要有水环境监测和水资源动态监测。一是水环境质量监测,它属于环境监测的一种。《环境保护法》第十七条及《水污染防治法》第二十五条,授予国务院环境保护主管部门水环质量境监测事权,包括制定水环境监测规范,统一发布国家水环境状况信息,会同国务院水行政等部门组织监测网络,统一规划国家水环境质量监测站(点)的设置,建立监测数据共享机制等。《水污染防治法》第二十六条明确规定,流域省界水体的水环境质量监测由该流域的水资源保护工作机构实施。二是水资源的动态监测,《水法》第十六条将其授予县级以上人民政府水行政主管部门和流域管理机构。尽管《水法》并未明确水资源动态监测的具体内容,但三十二条明确规定,县级以上地方人民政府水行政主管部门和流域管理机构应当对水功能区的水质状况进行监测。可见,水资源动态监测中包括水质监测。水利部制定的《水功能区监督管理办法》第二十七条更是明确规定,国务院水行政主管部门组织开展水功能区水量、水质、水生态监测和评价,建立水功能区监测评价体系;含有省界断面的水功能区(包括省界缓冲区)水质的监测评价由相应的流域管理机构实施。因此,包括长江流域在内的省界断面水质监测事权,长期由水行政主管部门和环境保护主管部门分别行使,不仅造成事权的重叠和交叉,容易导致行政资源浪费,还造成两个部门之间的监测数据的冲突。例如,2012年水利部发布的《中国水资源公告》表明,全国废污水排放总量785亿吨,其中近400亿吨排入长江;而同期环境保护主管部门发布的《中国环境状况公报》表明,全国废水排放总量为684.6亿吨,不到300亿吨排入长江,两者数据差距较大。

2018年的《深化党和国家机构改革方案》,规定组建生态环境部,不再保留原环境保护部,将原属水利部的流域水环境保护职能划归生态环境部。此后,生态环境部和水利部根据《深化党和国家机构改革方案》,确定的“三定方案”中,对流域监测事权进一步加以明确。根据《生态环境部职能配置、内设机构、人员编制规定》,原环境保护部的监测事权由生态环境部继承,负责全国地表水生态环境监管工作,包括建立和组织实施跨省(国)界水体断面水质考核制度。根据《水利部职能配置、内设机构和人员编制规定》,水利部负责水文水资源监测、国家水文站网建设和管理,并在水文司的职责中明确,水文水资源(含水位、流量、水质等要素)监测工作。因此,国务院机构改革之后,我国已初步实现流域监测事权的统一,即水利行政主管部门负责流域水文水资源监测,生态环境行政主管部门负责流域水环境监测。但是,目前流域监测事权的统一只是“半步前进”,仍然没有完全解决流域监测事权的交叉重叠:一方面,生态环境部和水利部的“三定方案”中,由于水环境监测和水文水资源监测的内容中均有水质监测,原环境保护部和水利部在流域监测事权上的交叉重叠仍有延续;另一方面,长江流域省界断面水质监测具有跨省性,属于流域性事务,流域水资源保护机构和中央机构之间的流域监测事权界定不明。原长江流域水资源保护机构“长江流域水资源保护局”更名为“生态环境部长江流域生态环境监督局”,实行生态环境部和水利部双重领导,以生态环境部为主的管理体制后,根据《中央编办关于生态环境部流域生态环境监管机构设置有关事项的通知》,其原有的省界断面水质监测职能得到保留,继续发布《长江流域水资源质量公报》和《长江流域及西南诸河水资源公报》,这与生态环境部基于中国环境监测总站数据发布的省界断面水质监测数据并不一致。

(2)监测网络分割:流域监测数据基础各自为阵

长江流域省界断面水质监测主体的事权分割,延伸到了流域监测数据基础领域,特别是监测网络与监测信息发布。长江流域既没有全流域统一的监测网络,也缺少统一的流域监测信息发布平台,两个监测主体各有一套监测网络,分别发布流域监测信息。中国环境监测总站依托于生态环境保护部的国家地表水环境质量监测网络开展监测,其监测数据用于发布《中国生态环境状况公报》(年度)、《全国地表水水质月报》(月度)和《地表水自动监测周报》等。生态环境部长江流域生态环境监督局依托于原水利部的水文水资源监测网络开展监测,其监测数据用于发布《长江流域水资源质量公报》和《长江流域及西南诸河水资源公报》。虽然二者的监测网络在长江流域省界断面上存在部分重合,但两者的范围并不一样。总体来看,生态环境部长江流域生态环境监督局监测网络的监测范围和监测站点数量,大于中国环境监测总站的监测网络,特别是在长江支流上。虽然两个监测主体都采用《地表水环境质量标准》(GB3838—2002),但因其所依托的监测网络不同,监测时遵循的技术规范不完全一致,监测站点与监测口径也不同,分别发布的监测数据自然存在一定的差异。以2018年度的监测公报为例,《中国生态环境状况公报》(年度)、《全国地表水水质月报》(月度)和《地表水自动监测周报》的监测数据来源于60个国控省界断面,而《长江流域水资源质量公报》的监测数据来源于164个省界断面。

(3)监测结果应用分割:流域监测法律效力尚未统一

长江流域省界断面水质监测所依托的监测网络、监测数据的发布各自为阵,监测结果的应用也是分割的,流域监测结果的法律效力尚未在全流域层面得到统一。目前,生态环境部对原属本部门职权范围内的“长江大保护”相关目标的设定、评估考核、环境保护督察等,均以中国环境监测总站所监控的全国地表水国控断面(含省界断面)的水质监测结果为依据,尚未使用生态环境部长江流域生态环境监督局发布的省界断面监测结果。原水利部对监测结果的应用主要为通报督导检查。改制后的生态环境部长江流域生态环境监督局,尽管其行政隶属发生了变化,但省界断面监测结果的应用仍然受限。该局根据《长江水资源质量公报》,每年挑选部分水质污染严重的省界缓冲区(包含省界监测断面)进行专项调查,并根据调查报告结果,向相关省市政府及省级河长制办公室发送省界缓冲区水质超标通报、水资源质量状况通报,提出省界水体水资源保护的建议和要求。总体而言,生态环境部、水利部,以及长江流域水资源保护机构将各自监测所得的长江流域省界断面水质监测结果分别应用于各自的工作实践中,相互之间缺少互用,监测结果的法律效力尚未统一,存在明显的断裂。

四、关于《长江保护法》完善省界

断面水质监测制度的立法建议

《环境保护法》第二十条规定,“国家建立跨行政区的重点区域、流域环境污染和生态破坏联合防治协调机制,实行统一规划、统一标准、统一监测、统一的防治措施。”统一监测是流域管理的核心要素,也是《长江保护法》的核心制度之一。针对现行立法过于碎片化,缺少流域统筹,导致流域监测既不系统又各自为政的问题,建议在该法中构建统一的流域监测法律制度,提升长江流域省界断面水质监测制度的法律实效。

1.统一流域监测事权

(1)在中央事权层面明晰生态环境行政主管部门与其他部门之间的流域监测事权。分散立法、部门立法导致的法律冲突是现行立法在长江流域省界断面水质监测事权上重叠交叉的根本原因。作为我国第一部法律层面的大型流域综合立法,《长江保护法》不是打碎既有的水事法律体系,另起炉灶,而是寻找现行立法中的冲突、重叠与空白之处,以国家法律予以统一和协调。目前,《水法》和《水污染防治法》在流域监测事权上存在交叉重叠,2018年国务院机构改革推动了政府间流域监测事权的统一,但是,其事权调整源于“三定方案”等国务院文件,缺乏充分的立法授权,且水文水资源监测与水环境监测的法律边界仍不清晰。建议《长江保护法》在充分吸收国务院机构改革成果的基础上,进一步明晰生态环境行政主管部门的环境监测事权:首先,在流域管理体制部分,将国务院机构改革相关方案、文件关于部门职责的调整予以法定化,尽量以列举的方式明确各部门在流域监测方面的职责范围,避免政府间横向流域监测事权的交叉重叠;其次,制定专门的流域监测条款,明确“水环境监测”的法律涵义,特别是它与《国务院机构改革方案》,以及国务院各部门、长江流域管理机构的“三定”方案中,水行政主管部门负责的“水文水资源监测”,以及自然资源行政主管部门负责的“自然资源监测”之间的法律边界。

(2)在流域事权层面,明确流域机构与中央行政主管机关之间的纵向流域监测事权。作为流域法,界定中央事权、流域事权与地方事权,是《长江保护法》的核心任务之一。针对国务院生态环境行政主管部门与长江流域水资源保护机构之间在流域监测事权上的交叉重叠和数据冲突,建议在《长江保护法》中明晰。在专门的流域监测条款中,明确生态环境部长江流域生态环境监督局在流域监测中的职责范围,实现国务院生态环境保护主管部门对水环境的统一监测职能与流域水资源保护机构之间的分工合作。鉴于省界断面水质监测属于典型的流域管理事项,在生态环境部的指导下,由长江流域生态环境监督管理机构承担具体的界断面水质监测任务,监测结果上报生态环境部和水利部,既尊重历史传统,也符合流域生态环境行政主管机构的定位。目前,国务院正在制定《环境监测条例》,作为国家法律,《长江保护法》可以做原则性规定,由《环境监测条例》对中国环境监测总站与生态环境部长江流域生态环境监督局的具体职责加以细化。

(3)统一流域机构的监测统筹协调职能,实现监测数据的统筹协调。长江水监测涉及不同省份,涉及上下游、左右岸不同水域,在进行水监测时,各个行政区域或者不同的游段往往会因监测手段或技术的不同而产生不同的数据结果,此种情况会影响到长江水监测信息的统一与公开。在长江水的监测过程中,实现上、中、下游不同游段和不同省份的联合控制是重要路径。长江水虽划分为不同的游段并横跨不同的省份,但长江本身是个整体,所以可以对其进行一体化监测。只有一体化的监测,才能实现对长江水的一体化管控和一体化治理。从流域管理体制的角度分析,依据《水法》第二十条规定,国家对水资源管理实行“流域管理与行政区域管理相结合”的管理体制。虽然《水污染防治法》强调了水污染防治中流域管理的重要性,但实践中水质、水量的管理权划分主要是“以地方行政区域管理为中心”的部门分割。首先,主要污染物减排的约束性指标是按省区分解的,并未分解到各流域。这种避开流域的污染指标分解方法科学性不足,无法有效地将水污染减排与流域环境质量的改善建立联系,容易形成各行政区污染责任不清,相互推诿责任,导致严重的越界水污染问题。其次,水质监控的间接性可能无法有效控制排污行为,最终也将导致流域管理的失效。建议在《长江保护法》中,进一步明确县级以上机构的监测事权,并与流域监测事权相衔接。

第一,地市县各级人民政府:辖区内水文水资源、水环境监测。比如地方各级人民政府水文局责流域水文监测数据的统一汇交和审查刊印工作,发布流域基本水文信息;承担流域水文信息系统的规划、建设与管理等。而水保局负责流域综合治理水土保持工程管理,建设项目水土保持技术管理和监督执法等。

第二,流域水资源保护机构:在明确生态环境部长江流域生态环境监督局负责省界断面“水生态环境治理监测”的基础上,借鉴《太湖流域管理条例》“太湖流域管理机构负责两省一市行政区域边界水域和主要入太湖河道控制断面的水环境质量监测,以及太湖流域重点水功能区和引江济太调水的水质监测”规定,结合长江流域的特殊水情,增加生态环境部长江流域生态环境监督局对区域、省际断面水质监测,重要支流的入汇口、河口的水质监测,流域重点水功能区水质监测和重大调水工程的水质监测。

2.统一流域监测网络

《长江保护法》的制定,为在长江流域建立统一的监测网络,实质合并现有分散的流域监测网络提供了良好机遇。

(1)在《长江保护法》中明确,生态环境部长江流域生态环境监督局的监测网络,是国家地表水环境监测网络的组成部分。目前生态环境行政主管部门用于发布《中国生态环境状况公报》(年度)、《全国地表水水质月报》(月度)和《地表水自动监测周报》等监测数据均基于国家地表水环境监测网络,由中国环境监测总站负责监测。而国家地表水环境监测网络在长江流域的监测范围有限,这一点在省界断面的设置上尤为突出,不论是断面的总数,还是在支流上的断面数量均远少于长江流域生态环境监督局的监测网络,难以全面、科学地反映长江流域省界断面水质的真实情况。《环境保护法》、《水污染防治法》、国务院机构改革方案及相关部门的“三定方案”均已明确国务院生态环境行政主管部门制定监测规范,会同有关部门组织监测网络、统一规划国家环境质量监测站(点)的设置,建立监测数据共享机制的部门职责。《长法保护法》规定,生态环境部长江流域生态环境监督局的监测网络,是国家地表水环境监测网络的组成部分,意味着我国率先在长江流域统一监测网络,将原长江流域水文水资源网络中的水质监测断面,实质性整合到国家地表水环境监测网络中。为此,一方面要对监测断面进行整合,统一监测范围:对于重合或可以合并的断面进行合并,避免重复监测;对于无法合并的断面,特别是中国环境监测总站的监测薄弱区域,例如各级支流,可以将原长江流域水文水资源网络中的水质监测断面,纳入到国家地表水环境监测网络,从而扫除监测盲点、盲区,实现对长江流域的全覆盖。另一方面,要在全流域适用统一的监测技术方案、监测口径、监测时间等,做到同一标准,同一监测结果,真正实现监测数据的统一。

(2)在《长江保护法》中授权流域水资源保护机构会同其他部门,建立长江流域环境监测网络的数据共享机制。在长江流域,除生态环境行政主管部门以外,水文、自然资源、气象、农业等多部门已初步形成与流域生态环境质量监测相关的环境监测网络。作为流域生态环境保护机构,生态环境部长江流域生态环境监督局与这些部门实现相关监测数据信息的互通、共享,可以为长江流域的水污染防治、水环境质量的改善提供更为全面、真实、客观的数据和技术支撑。

3.统一流域监测

结果的法律效力

(1)在《长江保护法》中统一现有两套流域监测结果的法律效力。长江流域省界断面水质监测的结果,既包括长江流域生态环境监督管理局的监测结果,也包括中国环境监测总站的国控断面(含省界断面)监测结果。长江流域省界断面水质监测结果,统一适用于以下领域:第一,作为长江流域生态环境监督管理局在长江流域内进行生态环境监管和行政执法的法律依据;第二,作为生态环境部组织实施长江流域生态环境保护督察工作的法律依据;第三,作为中央政府和地方政府对长江流域水污染防治目标、水环境保护目标、水环境质量改善目标、水功能区水质目标的达成和完成情况进行评价、评估、考核的法律依据;第四,作为生态环境部向长江流域内地方政府进行流域监测通报,以及流域监测预警的法律依据。由于现有国控断面(含省界断面)的数量较少,统一现有两套流域监测结果的法律效力,会在相当大程度上提升长江流域内的生态环境保护压力。习近平总书记指出,“必须从中华民族长远利益考虑,把修复长江生态环境摆在压倒性位置,共抓大保护、不搞大开发”。随着长江经济带国家战略的实施,长江流域成为我国重点开发开放的地区,实现绿色发展、高质量发展的先行先试区,在这一区域内,率先实施较为严格的生态环境监测标准,符合国家对长江经济带的战略要求。

(2)在《长江保护法》中明确将长江流域省界断面水质监测结果作为流域省际水环境生态补偿的标准、条件和依据。省际横向生态补偿是长江流域生态补偿的难点。2015年9月,《生态文明体制改革总体方案》发布,方案中提出要完善生态补偿机制,在长江流域水环境敏感地区探索开展生态补偿试点。全国首个跨省流域的生态补偿机制试点在新安江流域的安徽和浙江之间开展,形成了将省界断面水质监测数据结果作为省际流域生态补偿的标准、条件和依据的实践经验。2017年《长江经济带生态环境保护规划》,明确要求继续推进新安江等流域生态保护补偿试点工作,并要求根据跨界断面水质达标状况制定补偿标准。2018年11月,安徽和浙江两省签订《关于新安江流域上下游横向生态补偿的协议》,标志着新安江流域生态补偿机制完成第三轮续。此外,至2018年底,福建与广东、广西与广东、江西与广东、河北与天津等地方政府已分别签署了汀江-韩江流域、九洲江流域、东江流域、引滦入津等省际上下游横向生态补偿协议,云南贵州四川三省等签订了赤水河流域横向生态保护补偿协议,新安江流域生态补偿经验得以推广。长江流域省界之间的上下游、左右岸关系复杂,例如长江荆江段“九曲回肠”,受蜿蜒型河道影响,湖南、湖北段部分地区的上下游很难确定,运用省界断面水质监测结果作为省际生态补偿机制的科学支撑,权责清楚,容易操作。以长江流域省界断面水质监测结果作为流域省际水环境生态补偿的标准、条件和依据,是实践中行之有效的经验,有必要在《长江保护法》中将其上升为法律,以拓展长江流域省界断面水质监测结果的法律效力。

4.统一流域监测

信息的收集和发布

(1)在《长江保护法》中统一流域监测信息的政府收集和发布。目前,长江流域省界断面水质监测信息的政府收集和发布缺乏统一规定,建议《长江保护法》中明确,生态环境部长江流域生态环境监督管理局建设信息平台的职责,统一监测信息的收集和发布。作为流域层级的管理主体,生态环境部长江流域生态环境监督管理局应当将此前分散的各地区、各部门、各行业的流域信息监测和发布事权加以必要的整合。即在尊重既有事权划分的基础上,通过建立统一信息平台的方式,实现流域信息监测和发布的统一性以及发布结果的一致性。例如,《太湖流域管理条例》第五十四条规定,国家按照统一规划布局、统一标准方法、统一信息发布的要求,建立太湖流域监测体系和信息共享机制。太湖流域管理机构应当商两省一市人民政府环境保护、水行政主管部门和气象主管机构等,建立统一的太湖流域监测信息共享平台。借鉴太湖流域经验,建议在《长江保护法》中明确,由生态环境部长江流域生态环境监督管理局建立长江流域监测信息共享平台,使长江流域监测结果统一、共同发布。

(2)在《长江保护法》中鼓励公众积极参与流域监测。科学、系统、及时、准确的流域监测,是实现流域生态环境协同治理的重要基础。省界断面水质监测为立足长江全流域来处理环境治理、生态修复、生态补偿等复杂的省际关系提供了科学依据。政府作为流域监测的管理者和组织者,是流域监测信息的收集和发布中最为关键的一环。但是,流域监测信息的收集与发布并非政府的独占性权力,科学完善的流域监测离不开多要素、多尺度、多源融合的大数据支持,社会、企业和公众的多元参与必不可少。为促进监测资源的合理配置,有效整合社会监测力量,目前,我国在政府官方监测的基础上开展了水环境监测服务社会化试点,浙江、上海、广东等地社会环境检测机构已初具规模。一些科研机构和社会组织也致力于拓宽流域监测信息来源,构建各类流域监测信息共享平台。例如,2018年4月,中国环境科学研究院组建了国家长江生态环境保护修复联合研究中心,整合各类政府官方监测数据和科研监测数据,形成智慧决策平台;公众环境研究中心依托阿里云计算平台,开发了蔚蓝地图水质地图,可以利用手机APP协助公众知情并参与水污染治理,地图数据既有来自政府的监测数据,也有企业的信息公布,以及政府部门确认的公众投诉举报。建议《长江保护法》鼓励企业、科研机构和社会公众积极参与流域监测,开发各类长江流域监测信息共享平台。


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