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李静云(2009):“碳关税”重压下的中国战略

北极星大气网  来源:中国环境战略与政策  作者:李静云  2020/1/6 17:16:23  我要投稿  
所属频道: 大气治理  关键词:碳关税 二氧化碳 低碳经济

北极星大气网讯:编者按:1989年到2019年的30年间,政研中心作为国家生态环境保护宏观决策和管理支持机构,围绕习近平生态文明思想、环境与经济关系、环境法治、排污许可制、环境社会治理、环境健康风险管理、污染物与温室气体协同控制、国际环境政策比较等重点领域深入研究,形成了一系列政策研究专报、学术文章等成果。经在政研中心工作过、且具有高级职称或副司级职务以上的70名研究人员自荐确认,选取了70篇代表性文章,基本覆盖了政研中心相关研究学科领域,可以从一个侧面反映政研中心发展历程和不同历史时期国家环境战略与政策研究的热点趋势,也有较好的借鉴参考意义。现选取部分文章陆续进行转发,欢迎品读。

作者:李静云。原文发表于《环境经济》2009年第9期

摘要:当前,低碳经济已成世界经济新趋势,发展低碳经济是中国实现经济发展方式转变的重要契机。当然,认同低碳经济并不等于认同美方的碳关税。中国应在碳关税问题的利益博弈和权衡中有所作为,主动采取相应措施,与其他发展中国家结成“反碳关税联盟”以争取国际舆论,共同反对美国对进口产品征收碳关税的企图。

近日,美国奥巴马内阁的两名华裔部长——能源部长朱棣文和商务部长骆家辉双双访华,与中方就共同应对全球气候变化、清洁能源技术合作以及碳关税问题进行了磋商和对话。近年来,中国大力推进节能减排,开发推广清洁能源技术,从决心、行动至成效皆有目共睹。故而,中国民众对两位部长来华所提及的多数话题并不陌生,唯一生疏的是碳关税。

所谓“碳关税”,是指对某个国家或地区的高能耗进口产品征收特别的二氧化碳排放关税。朱棣文在就职后曾公开表示,对于没有二氧化碳强制减排限额的国家,美国将征收碳关税。美国众议院分别于6月22日通过的《限量及交易法案》,以及6月26日通过的《清洁能源安全法案》,均授权美国政府可以对包括中国在内的不实施碳减排限额国家的进口产品征收碳关税。事实上,这是以环境保护为名,行贸易保护之实。

众所周知,高能耗产品多数由发展中国家生产并向发达国家出口,其中“中国制造”所占份额非常大,一旦碳关税被发达国家所普遍采用,对发展中国家的经济发展十分不利,其中又以对中国的伤害程度为甚。

应对碳关税这一国家贸易新壁垒,表达不满解决不了问题,还需在深入分析美国此举的目的基础上,采取相应措施主动“拆壁破垒”。

01美国推行“碳关税"的深层次原因分析“

奥巴马政府推行“碳关税”法案,不仅是出于保障能源安全和国家安全的考虑,更深层次的目的是寻找下一轮引领世界经济潮流的经济增长点,以振兴和提高美国在全球的竞争力和国际影响力,对包括中国在内的发展中国家形成制衡,争夺世界新话语权,确保美国的领袖地位。

着手后京都时代国际竞争战略布局

美国奥巴马政府上台后,一改往届政府不参加《京都议定书》的消极态度,不仅将低碳经济作为化“危”为“机”和实现发展升级与转型的主要政策手段,而且积极推动国会对气候变化问题进行立法。奥巴马政府的这一转变,有改善美国形象的意图,更深层次的目的是寻找下一轮引领世界经济潮流的经济增长点,以振兴和提高美国在全球的竞争力和国际影响力,巩固其在未来以低碳化为核心的绿色经济中的主导地位。美国已经意识到,以IT、微电子业为核心的上一轮经济增长已经难以为继,寻找下一轮经济增长点迫在眉睫。如果美国能在低碳经济领域成为世界领头羊,那么美国仍将能够在未来多年继续稳坐世界“老大”的宝座。推行“碳关税”无疑是美国基于中长期发展而打出的一张“战略牌”。

世界经济历经工业化、信息化之后,正在走向“低碳化”。以低碳为主的经济结构将加速传统产业转型和新产业崛起。除了能源产业的清洁绿色化外,整个制造业特别是资源加工业如冶金、有色金属、化工、建材等将全面推广循环经济的生产模式。生产工艺突出节能减排、资源的综合高效循环利用,使污水、废气、固体废料、粉尘基本实现零排放,成为无污染的绿色工厂。机械加工制造业在向自动化、信息化不断升级的基础上,将向节能节材、绿色制造如绿色家电、绿色照明、绿色日用品等方向升级。绿色正成为市场准入的标准和竞争取胜的必备条件。在新兴产业方面,环保产业将得到快速发展。信息、生物和现代医药、现代服务业、文化及创意产业、旅游产业等低能耗、低排放产业,作为低碳经济的重要组成部分,将以更快的速度发展,并作为经济的主体带动经济结构的轻型化、知识化。因此,奥巴马政府为应对金融危机而实施的“碳关税”等低碳经济计划将成为美国经济新的增长点和发动机。

保障能源安全和国家安全

奥巴马政府推行“碳关税”法案,是出于保障能源安全和国家安全的考虑。长期以来,美国都是世界上第一大能源消费国和进口国。2007年美国的能源结构中,化石燃料高达84.9%。其中,石油占39.2%。天然气占23.3%,煤炭占22.4%。而委内瑞拉、伊朗、俄罗斯、中东、海湾、巴西等石油大国近年来又是美国的对手。过高的油价、对石油进口的过度依赖,已经严重威胁到美国的国家安全和全球战略。因此,奥巴马曾把石油暴政比作法西斯主义。他在就职演说中指出,“我们利用能源的方式助长了我们的敌对势力,同时也威胁着我们的星球。”

而美国计划减少50%的石油消费量,转用太阳能、氢能、天然气、乙醇汽油等新能源,以摆脱对石油的过分依赖,这将是削弱石油出口国的关键法宝。有学者甚至认为,这是比布什直接攻打两伊更伟大的计划,它将使从西亚到俄罗斯和南美的石油国家利益联合体遭遇釜底抽薪式的打击,被迫放弃高油价的利益,自动转换到比美国低得多的全球经济的等级结构之中,从而完成世界力量重组。

制衡包括中国在内的发展中国家

奥巴马政府推行“碳关税”,也是为了对包括中国在内的发展中国家形成制衡,争夺世界新话语权,确保美国的领袖地位。美国的减排法案中规定对未达到美国碳排放标准的外国产品征收高额惩罚性关税,堂而皇之地将别国财富纳入自己国库的同时,还要让其背负污染环境的恶名。当低碳化成为具有“政治正确性”的议题时,所有国家只能有两种态度:要么反对,要么支持。而两种态度必然对应着两种后果:支持者占据道义制高点;反对者则成为众矢之的,国际形象受损,贸易面临各种形式的制裁。美国在碳减排议题上日益主动的态度将给中国等发展中国家越来越大的压力,中国在这个问题上已经不能再继续采取消极态度。

同时,由于80%的全球气候变化是由工业化国家上百年过度排放造成的,但他们目前基本度过了高消耗资源、高污染排放阶段,进入了后工业化社会。而包括中、俄、印等新兴工业化国家正处在以重化工为主的工业化初中期阶段。西方国家往往以减排、生态保护为借口限制别国发展,通过技术壁垒推行贸易保护主义,限制本国进口发展中国家产品。这样,美国借气候变化来“拯救人类共同家园”这一道德高地,使其成为全球致力于解决气候变化问题的领袖,并掌握新的国际规则制定权。

02碳关税重压下的中国态度“

碳关税固然有打压中国贸易空间的额外含义,但从人口、资源禀赋到环境容量,这个世界已不允许我们再模仿发达国家,走高耗低效的粗放式发展旧路,建设资源节约型和环境友好型社会是我国实现可持续发展的唯一出路。

美国热衷于碳关税,目的是试图抢占道义制高点和国际规则制定权。其实,中国未必要在碳关税问题上持完全否定的态度,而完全忽略自身的主动性。

低碳化是中国发展的内在需要

碳关税既是新的贸易壁垒“压力”,也是中国促进产业结构升级的外部“动力”。据国家统计数据,中国现在每百万美元GDP所消耗的能源数量是美国的3倍,德国的5倍,日本的近6倍。中国1吨煤产生的效率仅相当美国的28.6%,欧盟的16.8%,日本的10.3%。2006年中国GDP总量占世界总量的5.5%左右,但为此消耗的标准煤、钢材和水泥,分别约占全世界消耗量的15%、30%和54%。高投入、高消耗必然带来高污染和低效益,中国现在经济增长成本高于世界平均水平25%。

中国的人口、资源、环境结构比发达国家要紧张得多,资源禀赋与人口不断增长之间的矛盾将长期存在。近年来,中国政府一直在努力调整经济结构、转变发展模式,走科学发展的道路,并把建设资源节约型和环境友好型社会确定为中长期发展的一项战略任务。碳关税固然有打压中国贸易空间的额外含义,但从人口、资源禀赋到环境容量,这个世界已不允许我们再模仿发达国家。走高耗低效的粗放式发展旧路,建设资源节约型和环境友好型社会是我国实现可持续发展的唯一出路。因此,碳关税将成为我国及相关发展中国家经济转型、升级的外部压力,这未必全是坏事。在将压力变成动力的同时,自身也要加大碳税征收的力度,实现向资源节约、环境友好的增长方式和消费模式转变。“碳关税压力”必然成为我们发展环境友好型经济过程中重要的外部动力。

低碳化是国际大势所趋

从1992年《联合国气候变化框架公约》签订,到1997年《京都议定书》签署,再到2005年该议定书正式生效,低碳经济逐渐步入历史舞台。今年12月将在哥本哈根举行全球气候变化谈判,会上各国将就《京都议定书》到期(2012年)以后的后京都时代碳减排义务达成新协议。削减温室气体的排放量,保护人类的共同利益,已成为共识。

在后京都时代,不能简单地以给发展中国家分配更多的温室气体排放空间来实现公平和效率的目标,因为现存的温室气体排放空间已非常有限,已经不允许人类继续走西方传统经济增长模式的旧路,在这个决定人类未来发展道路和集体命运的关键时刻,逐渐转变经济增长模式,走低碳经济发展道路,这是人类生存和发展的唯一选择,因为“只有—个地球”。

就具体行动而言,欧盟已把低碳经济作为未来发展方向,提出了三个20%的目标:2012年温室气体排放量比1990年减少20%,一次能源消耗量减少20%,再生能源比重提高20%。美国最近通过的《限量及交易法案》和《清洁能源安全法案》,将加快可再生生物能开发,并在全美引入“碳限排交易体系”,推动低碳经济的发展。日本则承诺,到2050年减排60%-80%,建立核证减排量交易市场。中印等发展中国家也已制定有关发展可再生能源的法律和计划。这意味着,世界经济在历经工业化、信息化之后,正在走向“低碳化”,低碳化已成世界经济的大势。

低碳化对中国总体上利大于弊

被国际社会视为不负责任的崛起将是中国为气候变化问题所付出的最大成本。据2007年的测算,中国万元GDP能耗每降一个百分点,全年节能3.3亿吨标准煤,减少碳排放所需的巨额成本完全可由更大体量的节能收益予以冲销。实际上,应对全球气候变化的投资比人们的想象要小得多,中国有能力积极应对全球气候变化。根据联合国政府间气候变化专门委员会(IPCC)报告,各国大概只需要将年平均GDP的0.12%投入到应对全球气候变化的行动中,人类即可从2015年起遏制全球变暖趋势。根据联合国开发计划署(UNDP)的报告估计,为了防止温室气体排放量升至危险水平,到2030年前,全球每年需要支出的GDP约为1.6%。从这一指标看,中国完全有财力进行长期投资。

以清洁能源为代表的低碳经济,属于全球范围内新的经济增长极。发展低碳经济、减少温室气体排放对中国而言也是一个巨大的机会。中国未来将成为世界上最大的可再生能源市场、生物能源市场、清洁煤市场、核能市场、碳交易市场、环保技术市场、低碳经济体系、低碳制成品出口国和低碳技术创新体系之一。比较中国即将出台的“新能源发展规划”和奥巴马“新能源计划”的“技术差距”,中美之间只存在“时差”而不是“代差”。针对美国打“碳关税牌”,我们完全有理由打“中美清洁能源技术合作牌”,不仅可以改变我们的国际形象、彰显大国责任,也可借势加快产业结构调整,还可加速培育发展自身的“低碳经济”。

征收碳税是最具市场效率的经济措施,受到经济学家和国际组织的推崇。目前丹麦、芬兰、荷兰、挪威、意大利、瑞典以及美国和加拿大部分地区已征收碳税。看来,跟上国际减排潮流也是树立国家形象的需要,比拿出大笔钱进行对外形象宣传要立竿见影。美国前总统小布什自己也承认,如签了议定书自己形象会好得多。更为关键的是,如果中美等资源消费大国走上低碳经济之路,世界上油气、资源等大宗商品的价格将会大幅下降,廉价的资源又反过来进一步有利于促进中国自身的发展,更不用说碳交易及其相关技术形成的产业链所带来的收益。

03碳关税重压下的中国战略“

从目前发展趋势来看,美国在碳减排态度上日益主动,一旦美国做出碳减排承诺,必将对中国产生更大压力。中国有必要与其他发展中国家结成“反碳关税联盟”以争取国际舆论,共同反对美国对进口产品征收碳关税的企图;同时对内发展低碳经济、减少温室气体排放,实现经济发展方式转变。

当前,低碳经济已成世界经济新趋势,发展低碳经济是中国实现经济发展方式转变的重要契机。当然,认同低碳经济并不等于认同美方的碳关税。中国应在碳关税问题的利益博弈和权衡中有所作为,主动采取相应措施。

结成“反碳关税联盟”争取国际舆论

为碳减排而放弃发展,或者无视气候变化而片面追求经济增长,都不符合国际社会的共同利益。众所周知,发达国家是全球气候变化的“元凶”,为碳减排而限制发展中国家的碳排放则有失公平。

从历史责任来看,自工业革命以来的200年间全球温室气体排放的部分源自发达国家,至今大部分温室气体仍存留其内,并持续不断地通过温室效应对气候产生影响。从现实责任来看,发达国家温室气体年排放量仍占全球总排放的70%以上,而亚、非、拉美发展中国家的排放量仅占17%。同时,发达国家的人均排放也远远超过发展中国家。

从历史累计排放来看,从工业革命到1950年,发达国家的排放量占全球累计排放量95%;从1950年到2000年,发达国家排放量占全球的77%;从1904年到2004年的100年间,中国累计排放仅占全球的8%。从人均排放来看,中国人均排放相当于美国的五分之一。根据世界资源研究所统计,工业化时代时起所排放的每10吨二氧化碳中,约有7吨是发达国家排放的。英国和美国的人均历史排放量约达1100吨二氧化碳,而中国和印度的人均水平分别为66吨和23吨。

国际社会必须看到国家间“发展不同代”的事实——发达国家早已实现工业化,中国等发展中国家尚处工业化中期阶段,以发达国家现有的低碳经济水平作为标尺,度量中国等发展中国家碳减排的实际成效也是极不公平的。中国有必要与其他发展中国家结成“反碳关税联盟”以争取国际舆论,共同反对美国对进口产品征收碳关税的企图。

在国际气候法律秩序构建中争取“话语权”

很长一段时间内,韬光养晦是中国在国际气候谈判中的主导方针。这一外交政策主要基于改革开放初期中国决策层对国内经济发展水平和国际政治外交局势的准确判断,并且为我国争取到了和平稳定的国际发展环境和至关重要的历史发展机遇。然而这一外交战略在一定程度上使国际社会不了解中国的战略意图,由此引发西方国家对中国快速发展的忧虑,甚至抛出“中国威胁论”等负面言论。

放眼当前和未来正在变革中的世界,保障国家利益并参与国际法律秩序的构建是中国与国际接轨最重要的战略。由于历史原因,对于联合国宪章以及世界贸易组织等全球最为重大的国际制度和准则,中国往往被迫接受或者建树不多。如今,国际气候法律秩序已经成为影响中国和全球未来发展的重大问题,中国正处于需要更多“有所作为”的历史阶段。积极参与构建后京都时代国际气候法律秩序的国际谈判,对于保障中国实现和平崛起具有重大意义。

中国在国际气候谈判中,应该采取积极主动的战略,毫不犹豫地占据道德高地,在国际气候法律秩序构建中争取获得“话语权”,并掌握“游戏规则”的主动权和制定权,成为构建气候保护法律新秩序的领导者之一。从目前发展趋势来看,美国在碳减排态度上日益主动,一旦美国做出碳减排承诺,必将对中国产生更大压力。在国际气候谈判中,中国应在维护自身长远利益的基础上,既要防止近期国家的社会经济发展受到严格约束限制,又要确保中长期国家的崛起能够得到国际气候法律秩序的支持。

树立负责任的大国形象

目前中国已经是世界第一大煤炭消费国、二氧化硫排放国,第二大能源消费国、二氧化碳排放国,即将取代美国成为世界第一大能源消费国和二氧化碳排放国。预计到2020年,中国的经济总量和人均量,以及能源消耗和温室气体排放的总量和人均量都将提升到另一个新的程度,中国将面临一个压力更大的国际环境。

面对愈来愈大的国际压力、愈来愈突出的资源环境矛盾,中国不能在全球减排中成为被动者或挨打者,而应当成为主动者或主导者。

在对外层面上,中国应寻求更加积极主动的国家立场和战略,以问题解决者的姿态介入国际谈判和国际合作,最大程度地争取有利的国际环境,争取更大的发展空间。在国际社会要求中国在发展道路上承担大国责任的压力下,中国需要掌握一定程度上的主动,树立自身“问题解决者”而非“麻烦制造者”的负责任大国形象。

在对内层面上,发展低碳经济、减少温室气体排放,既为国家拓展发展空间,也为实现经济发展方式转变创造良好契机,这是中国崛起的自我约束,也是全人类的根本利益。

低碳经济是世界经济发展的新趋势,是中国实现经济发展方式转变的重要契机。中国应果断做出重大决策,借助碳关税的国际压力,大力发展低碳经济。优化国内产业结构,改组改造传统产业,发展本国特色产业,促进高技术、高附加值产业发展。提高服务业在生产结构和就业结构中的比重,实现国民经济低碳化、社会消费低碳化。发展低碳经济也将为中国创造巨大的潜在市场,中国应当以长远的战略眼光审视这一趋势。这不是一个单纯的国内战略决策,而是一个涉及全人类的国际战略决策。更为重要的是,中国实现绿色崛起的模式也将给其它发展中国家的经济发展提供借鉴,这本身就是中国作为负责任的大国对世界的绿色贡献。

原标题:李静云(2009):“碳关税”重压下的中国战略

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