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农村污水处理是实现农村人居环境改善的重要手段和途径,采用PPP等公私合作模式来建设运营农村污水处理项目也是一种趋势。不同于城镇污水处理项目,农村污水处理项目有其自身的特殊性,在交易结构设计中也有许多的不同。本文笔者将结合自身的项目执行经验,简单谈谈对农村污水项目的体会。
污水处理行业一直是PPP项目中备受市场喜爱的一个版块,各地的城镇污水处理厂PPP项目的市场化竞争也一直很激烈。相较于城镇污水处理厂,农村污水处理的市场热度虽略有差距,但仍是社会资本青睐的领域,尤其是在2019年财政部将污水处理作为“纯政府付费类”的除外名单后,这一青睐更加明显。
一、推行农村污水的政策背景
环保问题和“三农问题”均是我国近10年来的重点问题,追溯农村污水的政策背景,若向上述两个问题上靠,则政策梳理起来过多过杂。依笔者来看,本轮推行农村污水的政策背景主要以下面两个文件为主导:一是2015年的“水十条”,即《国务院关于印发水污染防治行动计划的通知》,提出“加快农村环境综合整治。以县级行政区域为单元,实行农村污水处理统一规划、统一建设、统一管理,有条件的地区积极推进城镇污水处理设施和服务向农村延伸”。二是2018年中共中央办公厅国务院办公厅印发《农村人居环境整治三年行动方案》,提出要“以建设美丽宜居村庄为导向,以农村垃圾、污水治理和村容村貌提升为主攻方向,动员各方力量,整合各种资源,强化各项举措,加快补齐农村人居环境突出短板”。
二、农村污水处理项目的特点
不同于城镇污水处理厂,农村污水处理项目因为“农村”与“城镇”地域和经济的不同,先天具备某些特殊性。
(一)地广人稀,建设可行性论证很重要
随着城镇化的发展,农村人口逐渐向城镇转移,广袤的农村地区呈现出城市截然相反的地广人稀状态,有的自然村落甚至只有十几户人。有人自然会产生生活废水,但是是否有必要在如此稀疏的自然村落配备处理厂或者生物处理池?小村落配置同样的处理设施无疑会增加农村污水项目建设的成本,为实现农村污水项目经济性和社会性的协调,在建设工作开展之前,需对各自然村落情况进行摸底,对项目建设地点和工艺选择进行可行性论证工作。
(二)管网建设优先级高
由于农村地区管网建设基础薄弱,很多村落尚未铺设市政管道,村民传统上都是将“灰水”“黑水”倒在自家庭院或者暗渠中,甚至有些直接倒入周边河流。为实现农村人居环境改善的目的,建设入户的污水收集管道是重中之重。只有将管网建设好,农村污水项目才能做到“有水可收”。
(三)水量浮动大
由于农村的“地广人稀”特征,加之农村留存人口结构的失衡(目前自然村里人口主要为老人和小孩,成年劳动力短缺),农村地区的用水大体呈现出每日的“三餐时间多,其他时间少”和每年的“节日时间多,平时时间少”的特点,但总体来看,农村地区的污水量相对较少,且年内波动很大——这导致了农村污水处理项目的污水水量波动较大。
(四)无收费基础,需政府全部买单
不同于城镇地区已经具备了成熟的污水收费体系,农村地区目前仍不能实现用户排污的收费,这导致农村污水PPP项目需全部由政府买单,对当地政府而言,财政压力相对较大。
三、农村污水PPP项目核心交易结构讨论
基于上述特点分析,目前行业内关于农村污水PPP项目的回报机制设计,一般采用“按量计费”的处理单价模式或采用“可用性服务费”+“污水处理服务费”的模式。对比两种不同的回报模式,笔者认为后者更适合当前农村污水项目的特点。同城镇污水处理项目传统的“按量计费”的处理单价模式相比,采用“可用性服务费”+“污水处理服务费”的模式能够实现合理安排管网部分投资回报、降低投资人投资风险、稳定污水处理服务费单价在合理区间内的作用。除回报机制外,农村污水PPP项目交易结构中还有部分内容值得进一步探讨:
一是基本水量的设置。由于污水项目的建设规模由政府敲定,在风险分配中,政府需承担“最低需求风险”,所以一般污水项目需要设置基本水量来控制投资人的投资风险可控。但基本水量设计到多少合适?目前笔者发现,国内关于农村污水项目基本水量设计多参照城镇供排水标准(70%-90%),但农村地区的实际进水量往往难以达到这个标准,如此设计是否合理?
二是关于环保验收条件。城镇污水处理厂竣工环保验收有一整套的前提条件,其中,比较重要的有“污水处理厂实际污水处理量达到设计处理能力的 60% 以上”及“达标排放”等。需要注意的是,农村污水处理项完全参照城镇污水处理项目显然存在不合理之处,要求项目达到上述条件方可通过竣工环保验收并进入正式运营,对于农村污水项目来说压力较大。
三是关于企业所得税处理的问题。按照2009年国家税务总局发布的《环境保护、节能节水项目企业所得税优惠目录(试行)》,城镇污水处理项目可享受“三免三减半”的所得税优惠,但查阅上述目录,笔者发现“农村污水处理”并不在优惠目录中,即农村污水处理项目不应享受企业所得税“三免三减半”服务——相信这应该归咎于政策尚未更新。
通过上述分析和讨论可知,农村污水项目同城镇污水项目相比,差别明显,显然不可“生搬硬套”其交易模式,对于农村污水相关从业人员而言,行业主管部门尽快出台专门的运营维护规范和指导意见,才能真正解决大家在执行阶段中遇到的各种困惑。
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