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三城市生活垃圾治理政策的变迁
(一)变迁阶段
按照生活垃圾从“生”到“再生”的生命周期,其治理过程大致包括源头减量、再使用、回收、再生和末端处理五个阶段。每个阶段都有相应的政策法规。针对垃圾的“生”,有限塑令、限制商品过度包装条例;针对废物回收,有《关于建立完整的先进的废旧商品回收体系的意见》等;针对垃圾分类,有《城市生活垃圾分类及其评价标准》《生活垃圾分类制度实施方案》等;针对末端处理,有垃圾填埋和焚烧条例及标准。需要注意的是,在社会发展的不同阶段,垃圾治理理念和政策价值观、政策环境不同,使得不同年代,垃圾治理政策的主体、客体、主题和工具存在差异。例如,20世纪80年代,垃圾治理政策更倾向于政府包揽的末端处理,政府集中精力应对生活垃圾“何去”的问题;21世纪以来,全社会更关心生活垃圾“生”与“再生”的问题。
基于前文有关我国城市生活垃圾治理政策的梳理,笔者大致将垃圾治理政策演化划分为三个阶段,即新中国成立初期到20世纪70年代为萌芽期,20世纪80年代至20世纪末为过渡期,21世纪至今为发展期。
第一阶段:新中国成立初期到20世纪70年代,是国家发展最艰难的阶段,筚路蓝缕。政府一面要应对复杂多变的国际局势,一面要肃清国内残余的反对势力,还承受自然灾害和“文化大革命”的冲击。在复杂的历史背景下,计划—控制是当时的“理性选择”。这一阶段,尽管几乎没有关于城市生活垃圾治理的专项政策,但在政府主持下,城市卫生防疫工作和垃圾清运工作持续开展,媒体也曾倡导和宣传垃圾分类回收。遗憾的是第一阶段(尤其是20世纪60年代)基本没有成文的垃圾治理政策,垃圾治理发展处于封冻状态。直到1979年9月13日第五届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议原则通过《中华人民共和国环境保护法(试行)》,标志着我国环境保护工作迈入新阶段。
第二阶段:进入20世纪80年代后,随着社会稳定经济发展,政府着手综合整治城乡环境,垃圾处理是其中重要一环。但这一阶段作为政策主体的政府更关心垃圾末端处理和减量,在政策手段方面,体现为以法律法规、部门规章、技术标准为代表的命令型政策与以市场化机制、污染者付费为代表的市场调控型政策相结合的混合策略。这一时期社会力量(包括企业、公民、社区、环保非营利组织等)未被纳入垃圾治理等公共事务管理体系中,政府负重前行,但到20世纪90年代中后期政策逐渐向垃圾分类等源头治理倾斜,为下一阶段垃圾治理打下了基础。
第三阶段:21世纪的前十年,不管是垃圾源头控量、循环利用,还是末端处理,相关成文规章翻倍增长,强调垃圾治理减量化、无害化、资源化和产业化。十八大后,环境保护和垃圾治理议题在全国范围掀起高潮,社会力量参与垃圾治理得以制度化,原来政策中的客体“反客为主”,多元社会主体协同参与城市生活垃圾治理。2013年至今,政府密集出台了关于垃圾分类治理的政策规章,这一时期可被视为政策发展的全面深化阶段。
通过表2可以看出,第一和第二阶段政策以城市环境卫生整治、垃圾末端处理为主要目标。进入第三阶段后,政策倾向于垃圾源头控制,分类收集、清运与处理,产业化改革等多元治理。政策主体由政府转变为政府主导,社会力量共同参与垃圾治理。原有的命令型政策向多元社会主体参与的政策工具组合转变。政策内容变化与政策环境的改变紧密相关,政策制度彰显出深刻的时代烙印。
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