生态扶贫资金机制｜创新践行“两山”理念 钱从哪里来？

生态扶贫是将生态保护与扶贫工作相结合的一种扶贫工作模式，通过实施生态保护、建设生态修复工程和发展生态产业，带动贫困户脱贫增收。坚持和践行“绿水青山就是金山银山”理念，通过创新资金机制，将“绿水青山”自然生态财富转化为“金山银山”经济社会财富，再通过“金山银山”的反哺投入到“绿水青山”建设中，促进自然资源资产财富保值和增值——形成的“两山通道”为生态扶贫提供了充分的资金保障。

落实“两山”理念不仅是生态文明建设的内在需求，也是推进解决生态扶贫问题的关键路径。中国在长期的扶贫工作中，已经探索建立了形式多样、行之有效的生态扶贫资金机制，包括重要生态功能区财政转移支付投入、创新绿色金融政策与产品服务、引导社会资本为发展生态产业提供资金等。通过创新资金机制，在扶贫道路上，实现了生态效益、经济效益和社会效益多赢。

一、持续加大重要生态功能区财政投入促进生态减贫

财政资金是政府推进生态扶贫工作的重要抓手。通过不断完善财政扶贫开发政策，加大生态扶贫资金投入等方式，中国扶贫工作实现了财政投入体制机制的创新和完善。

一是持续加大中央财政对国家重点生态功能区中的贫困县的转移支付力度。中央财政持续扩大政策实施范围，不断完善补助办法，逐步加大对重点生态功能区生态保护与恢复的支持力度，明确资金重点用于扶贫以及民生保障等领域。

二是加大对贫困区重要生态产品供给的投入保障。通过建立森林生态效益补偿补助机制、实施草原生态保护补助奖励、退耕还湿补偿、养殖退出补偿、农业有机肥替代使用补助等多方式，推动贫困地区提供优质生态产品，协同推进扶贫工作。同时，抓好生态效益补偿等资金的监管，保障贫困群众的切身利益。

三是通过推动贫困区实施生态综合补偿解决生态贫困问题。政府正在积极推进生态综合补偿试点，以国家重点生态功能区中的贫困县为主体，整合转移支付、横向补偿和市场化补偿等渠道的资金，结合当地生态保护实际需求建立生态综合补偿制度，并健全有效的监测评估考核体系，把生态补偿资金支付与生态保护成效紧密结合起来，让贫困地区农牧民在参与生态保护中受益。

据统计，2016-2019年，中央财政累计安排补助地方财政专项扶贫资金3884亿元，连续4年每年增加200亿元，年均增长28.6%，相关转移支付和债务限额分配继续向深度贫困地区倾斜。其中，2019年，中央安排重点生态功能区转移支付811亿元，比上年增长12.5%。截至2019年初，国家林业和草原局共安排贫困地区中央林业资金1085亿元，累计选聘建档立卡贫困人口生态护林员50多万名，精准带动180万贫困人口增收和脱贫。各级政府财政扶贫资金投入规模不断增大，有效地推动了生态扶贫的落实。

二、创新绿色金融政策与产品为生态扶贫广辟资金渠道

绿色金融是破解“绿水青山”向“金山银山”转化资金难题的有效措施。中国对贫困地区加大绿色金融政策的应用支持，积极探索“政府引导金融、金融聚焦产业、产业反哺生态、生态精准扶贫”的金融支持生态扶贫模式，持续创新优化绿色金融政策与产品开发应用，解决“绿水青山”向“金山银山”转化过程中资金来源这一关键难题。

一是将金融政策融入区域生态环境保护规划和经济社会发展规划编制范畴，提供区域生态环境保护和生态经济发展的中长期融资方案，为区域生态经济项目库提供资金来源，对区域生态经济项目立项提供金融解决方案。在规划项目实施过程中，向区域生态经济项目提供资金结算服务，提高项目资金的使用效率。

二是强化绿色金融与相关扶持政策对贫困地区的支持力度。加大绿色金融政策引导与支持，实现生态扶贫产业运作所缺乏的土地、劳动、技术、厂房设备等生产要素到位，推动生态产业化和产业生态化，支持贫困地区实现绿色发展，防止生态扶贫开发衍生生态环境问题。

贵州省贵安新区打造了绿色金融综合服务平台，新区内亚玛顿光电材料有限公司签约分布式光伏扶贫绿色信贷项目，从贵州银行申请到1亿元光伏贷，为农户免费安装光伏组件，20%的电农户自用，80%的电卖到相关公司，农户不需要付出任何费用就可获得8340.9元的年收益，并免费获得自用电。贵安新区亦走出新区，针对大方县猕猴桃基地建设需要，制定猕猴桃循环贷方案，为猕猴桃产业提供3000万元流动资金贷款。

三、多元化的社会扶贫资金拓展生态扶贫资金空间

社会资本的投入不仅能很好地解决生态扶贫开发的资金来源问题，缓解政府财政资金压力，还能有效地分散风险，提高项目运作效率，保障各方的利益。

一是社会资本参与生态扶贫工作有助于提高资源优化配置的效率，在供给、筹集和分配社会资金上得以优化。

二是将社会资金纳入生态扶贫产品和服务中，有助于社会活动融合商业活动的优势，提升生态产业的专业和技术实力。

三是将社会扶贫资金引入到已经发展成型、取得较好经济效益的扶贫企业中，有利于发展生态产业扶贫。如探索“龙头企业+平台公司+贫困村集体合作社”发展村集体产业脱贫模式，通过实现各方互利共赢，帮助贫困群众致富。

近几年，中国绿化基金会持续大力支持宁夏发展特色枸杞产业，助推精准扶贫，取得显著成效。自2008年项目落地甘肃通渭，11年来，项目影响和带动全球超过3800万人次捐资支持，社会捐款达6700万元，种植生态经济林近1600万株，绿化荒山荒地面积超过11万亩，累计援助西部贫困地区家庭近16000户。

又如，2019年山西省组建林业生态扶贫PPP项目公司，鼓励贫困户以林地经营权、林木所有权等入股新型林业经营主体，开展资产性收益改革试点。通过生态扶贫五大项目，带动全省53.1万贫困人口增收10.3亿元。

四、生态产业资金为生态扶贫提供根本保障

全力推进培育发展生态产业，提升贫困地区造血功能，是保障生态扶贫资金源源不断的根本之策。推动自然资本的产业化运作，发展生态化产业和促进产业生态化，主要是发展生态旅游、生态农业、环保产业、绿色工业等。

一是利用本地区的生态环境资产大力发展地方特色生态旅游业，引导游客回归清新幽静的大自然，带动贫困地方绿色消费。

二是积极引导贫困人口参与生态农业种养殖，运用现代科学技术成果和现代管理手段，结合传统农业的有效经验，打造农业可再生能源循环利用示范区，利用新兴网络创新销售模式，提升农业效益,增加贫困人口收入。

三是根据生态产业发展需求，结合贫困群体自身能力水平，有针对性地进行职业技能培训，提供相应的就业机会，带动其脱贫致富。

中央企业贫困地区产业投资基金与亿利集团开展西藏生态产业扶贫工作，实施高寒冷高海拔高科技苗圃和防沙护江产业扶贫项目，截至2018年，该项目完成生态修复、防沙护江、甘草和果林种植等，通过土地流转、生产资源购买、提供就业、培训等方式解决1000余人的就业问题。亿利集团通过“公司+农户”“企业+基地”的方式，采取“种苗供应到户、技术服务到户、产品回收到户”的“三到户”模式，半野生化种植了132万亩甘草，先后带领5500多人走上致富之路。

又如，岚皋县是陕西省11个深度贫困县之一，有林地1533平方公里，森林覆盖率78.6%，林区作为生态建设的主战场，贫困群众参与生态建设，精心打造旅游产业，先后创建了国家4A级景区南宫山、国家3A级景区千层河，以及岚河漂流、神河源、蜡烛山等共五大景区，凭借旅游业带动了2000多人实现脱贫。

作者简介：董战峰，生态环境部环境规划院研究员，环境政策部副主任，博士生导师