对“十四五”土壤污染防治的政策建议

2020年5月31日，国务院办公厅印发《生态环境领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案》（以下简称《方案》），其中第四部分包括土壤污染防治、地下水污染防治在内的相关污染防治活动,确认为地方财政事权，由地方承担支出责任，中央财政通过转移支付给予支持。

土壤相比于大气、水体环境而言，总体不具有流动性（不包含大气沉降造成的不同地块之间的相互影响），其污染范围相对固定，本区域的污染总体上不对其他区域的土壤造成明显影响。地下水由于迁移性和流动性总体比较缓慢，总体不具有明显的流动特征，流动后无较为明显的相互影响。土壤和地下水污染的上述特征不同于大气污染、水体污染，所以在事权划分上首先划归地方事权和地方财权。

《方案》的核心是污染防治责任划定问题。在中央和地方的事权责任上，《方案》明确土壤污染防治为地方各级政府责任，《中华人民共和国土壤污染防治法》明确提出各级人民政府必须对地方土壤环境质量负责。从法律角度出发，各级地方人民政府应有清晰认识，切实承担起土壤环境保护与风险管控的责任，将国家各项制度要求落到实处，更好地策划、组织、实施好土壤环境保护、风险管控与修复工程项目，在资金上充分给予保障。

《方案》体现出中央和各省在土壤污染防治资金和工程项目管理上的不同责任。中央专项转移支付不同于一般性转移支付，应按照相关管理办法要求专款专用。由财政部确定分配因素、权重和计算方法，并将专项资金分配到各省。国家确定专项资金使用方向、支持项目要求、资金使用总体要求；省级管理部门负责将专项转移支付资金按照一定方法分配到具体项目，确定项目支持额度和预期绩效目标。这时国家层面上分配到各省的资金分配计算方法、项目储备库管理，和省级层面上分配到项目的资金分配方法、绩效目标的确定就成为非常重要的核心管理手段。建立规范合理的项目储备与入库评审管理制度、绩效目标申报和评审制度、以实现绩效目标和资金安全为导向的全过程管理制度，成为当下土壤和地下水污染防治工程项目管理的重点。

《方案》一方面将有利于形成以责任为导向和产业发展驱动力的土壤污染防治新局面，责任的划定和承担将成为土壤污染防治的重要前提和基础。另一方面，责任体系建立后，资金将成为非常重要的因素，以筹集更多的资金为目的，在责任的推动下将有利于土壤污染防治项目组织实施模式和投融资模式的创新，从而不断增强土壤污染修复产业发展的活力和可持续性。

在《方案》基础上，笔者提出“十四五”土壤污染防治的6个政策建议。

一是加快土壤污染防治责任人认定管理办法的研究和出台。

在编制过程中细化土壤污染状况调查与责任人认定的衔接规则，建立土壤污染责任人认定与调查修复工作的衔接机制。当存在多个土壤污染责任人时，综合考虑责任人类型、污染贡献、是否主观故意、是否积极挽救、经济能力等因素，综合确定责任份额，合法、合理、合情地追究责任。

二是应将在产企业土壤环境管理放到更加突出的位置。

土壤一旦受到污染，治理修复所需资金往往比采取污染预防措施所需要的资金高出很多，因此在产企业在生产期间履行土壤污染预防制度格外重要。目前地方各级管理部门对在产企业土壤环境制度落实的监管力度和成效有待提高。在产企业普遍持观望态度，缺乏主动性。建议各级管理部门加大对在产企业土壤环境管理的培训与宣传力度，督促在产企业负责人认识到预防与修复活动在经济上的明显差别，从可持续发展角度认识到土壤污染预防的责任。“十四五”各级土壤污染防治规划应将在产企业土壤环境管理要求放到重要位置进行全面设计。

三是加快在产企业土壤环境管理技术方法和规范的出台。

当前在产情况下风险管控和修复的技术要求不明确，缺乏相应的技术规范文件，与遗留地块风险管控与修复上的差别尚不清晰，很大程度上造成在产企业土壤环境管理责任落实迟缓。建议加快各项制度配套技术规范文件的研究和出台，各省结合在产企业（包括工业园区）行业类型和企业现状，大力开展不同行业、不同类型园区的土壤和地下水风险管控试点工作，排查共性和差异，确立在产企业土壤污染风险管控与修复的技术方法和标准，以提高制度实施的成效和预防能力水平。

四是加快建立省级土壤污染防治基金。

省级基金是落实土壤污染防治责任、发挥省级财政引导性作用的重要体现。当前广东、广西、甘肃等省、自治区均启动了省级基金的研究工作。

五是鼓励大型污染场地修复积极探索以规划编制为龙头的全过程咨询服务模式试点。

大型污染场地风险管控和修复对咨询服务提出了更高要求，需要统筹综合性、协调性、操作性和经济性等。未来大型污染地块的修复应首先从规划入手，对地块污染特点、修复策略设计、技术比选、土石方平衡、开发时序等问题开展总体性研究，编制治理修复总体规划，然后在总体规划的指导下，根据开发时序要求有序开展各个子地块的详细调查和治理修复。鼓励业主单位引进综合咨询服务能力较强、社会声誉较好的咨询服务机构，代表业主开展全过程管家式服务。

六是积极为“环境修复+开发建设”模式实施创造条件。

鼓励和加强示范工程项目在修复工程设计和地块开发建设、景观规划设计、建筑设计之间的统筹和衔接。总结已有的污染修复与规划设计统筹的工程案例经验和教训，组织编制统筹设计技术指南。探索将修复工程实施与区域土地规划发展密切结合的方式，形成新的投资和盈利模式。积极研究开展区域性污染土壤集中处置中心建设。

作者单位：生态环境部环境规划院