全国人大常委会围绕审议《土壤污染防治法》执法检查报告进行专题询问

王晨:

下一位请程立峰委员发言询问。

程立峰:

制定建设用地土壤污染风险管控和修复名录，是保障人民群众“住得安心”的一项重要法律制度，土壤污染防治法第58条对此作出专门规定。法律第61条同时要求，列入名录的地块不得作为住宅、公共管理与公共服务用地。执法检查中有地方反映，建设用地准入管理政策对此要求不够明确具体，各地在执行落实法律制度时存在困难。检查中还发现，个别企业未严格执行土壤污染防治法第66条有关规定，建设用地地块没有达到土壤污染风险评估报告确定的风险管控和修复目标要求，就急于开发利用。请问，对于加强建设用地准入管理，确保用地安全方面有何举措？在建设工程施工管理中，将采取哪些措施杜绝发生此类问题？提问完毕。

王晨:

这个问题请自然资源部部长陆昊同志、住房城乡建设部部长王蒙徽同志分别回答，先请陆部长讲。

陆昊:

尊敬的栗战书委员长、各位副委员长、秘书长、各位委员，刚才程立峰委员提出的问题是十分重要的，也是客观存在的。

近年来，我们围绕土壤污染防治法做了几个方面的工作，当然都是在前期的推动阶段。一是配合生态环境部初步制定了污染地块的名录，这是当前最重要的一项基础性工作，各地目前上报的疑似污染地块有1.6多万块，经初步测定污染超标的有1860块，未超标的8000多块，尚不确定的还有5700多块。

二是在土地储备管理办法当中，根据污染防治法的要求，明确污染地块不得纳入土地收储、纳入名录的污染地块不得作为住宅、公共管理和公共服务用地，不符合要求的禁止开工建设。

三是在机构改革、国土空间规划“多规合一”以后，我们在国土空间规划编制要求当中，都提出了明确的具体要求，就是在国土空间规划当中要落实土壤污染的防控要求，在各地的资源环境承载能力和国土开发适用性的“双评价”当中，要将土壤污染作为重要因素明列，在市级国土空间规划编制指南当中，要将土壤污染相关技术资料作为编制的基础。虽然做了这些工作，但正如刚才程立峰委员讲到的，我们在这个方面的工作还有很多不足，特别是当前我们感到在建设用地污染地块底数方面、在监测到位的问题上、在名录更新的及时程度上、在信息共享等方面，在我部直接相关的建设用地审批流程当中如何切入名录法治的作用方面，还存在着规则、流程不够具体的问题。这些问题是客观的。

我想下一步，我们还要特别坚持好问题导向，按照习近平总书记对这个领域工作的一系列重要指示精神，特别要聚焦这次全国人大执法检查中指出的问题，按照栗战书委员长在执法报告中提出的明确要求，我们感觉这次栗战书委员长在报告中提出的这几条要求，针对性都非常强的。

我们做好如下几项工作：

第一，落实好风险管控和修复名录制度。一个方面，我们要继续配合好生态环境部把调查结果及时、完整的更新到名录当中去，现在全国各地的名录数量是少的，只有750块，要做到应进名录都进名录。二是要用好已有的工作成果，来完善名录更新。现在有两个很重要的成果，一个是韩长赋部长刚才讲到的全国农用地土壤污染状况详查成果，去年6月份已经入库了，每年我们国家有500万亩左右的农用地将进入建设用地的审批。这些农用地当中的污染状况，我们已经有了一个初步的情况掌握，应该及时的运用这个成果。这里面存在问题还是不少的，我们做了永久基本农田跟它的套图比对，也有相当数量现有农用地存在污染的，有可能被分期进入建设用地，这是一块。

另外，已经开展了一次很重要的重点企业及其尾矿库污染情况调查。在全国3万多户企业当中梳理了14096户企业，作为重点关注，其中有色金属企业2667家，这些企业周边，有些是建设用地，有些是农用地，都应该作为我们列入名录的重要基础源头。我想，首先要落实栗战书委员长在报告中提出的，要落实管控和修复名录制度。

我们还要配合做好土壤状况调查监测和评估工作。我部地质调查局曾系统应用地球化学方法做过地块的污染状况调查，已形成一个初步调查成果。现在我们正在积极探索将地球化学办法与高光谱的遥感技术相结合，进行更加广泛的建设用地污染状况调查。两个手段要结合起来，才能真正把底数摸清。

第二，我们要特别注意结合机构改革赋予我部“多规合一”职责之后，党中央要求我们要形成国土空间规划一张底图，把现在疑似的污染地块和最后列入名录的污染地块矢量坐标叠加到“一张图”上，否则的话，我们的审批工作是没有办法落实的，现在的地块名录是没有矢量坐标的，在具体的用地审查当中不好执行。机构改革以后，有了这样一个很好的制度基础，我们正在着手做这个事。

第三，配合两个部门继续加强监管、完善机制。

第四，要结合用途管制流程，在规划、用途、用地审批、转用、土地供应各个环节把名录要求落细落实，作为一项重要的基本工作制度来保证流程运行有序、监管到位有效。回答完毕。

王晨:

请王部长讲。

王蒙徽:

栗战书委员长、各位副委员长、秘书长、各位委员，我部在建设工程施工管理中主要做了两方面的工作。一是指导督促各地住房和城乡建设主管部门严格执行建筑法的规定，对于未办理建设用地批准手续等不符合法定条件的建设工程，不予颁发施工许可证；二是对发现有违反土壤污染防治法规定行为的，及时告知有关部门，加强协调联动，积极配合有关部门依法依规进行查处。下一步，我部将进一步加强督促检查，切实解决执法检查中发现的相关问题。谢谢。

王晨:

下一位请谭耀宗委员发言询问。

谭耀宗:

我的问题是土壤污染防治法的出台和实施，让土壤污染得到了有效的控制，但是有关土壤污染修复的权责问题一直受到社会的关注，土壤污染防治法中虽然确定了“谁污染、谁修复”的权责关系，但是在现实中，土壤污染有滞后性，当发现污染的时候，之前造成污染的企业已经搬走或关闭，难以再找到企业负责人追责，或者企业已无资金力量进行修复，这就形成了“企业污染、政府买单”的恶性循环问题。请问，政府面对这样的情况，除了增加资金投入外，是否会考虑构建高环境风险企业的强制环境责任险体系，又或者鼓励社会力量参与协助土地修复？谢谢。

王晨:

这个问题请生态环境部部长黄润秋同志回答。

黄润秋:

尊敬的栗战书委员长、各位副委员长、秘书长、各位委员，大家上午好。非常感谢谭耀宗委员刚才提的问题，这个问题非常重要，正像您刚才谈到的，不能说我们发现土壤污染以后都是政府去修，都是政府去买单。但是，问题的另外一方面，土地污染以后这个污染的企业也并不是都有能力去治理污染，都有这个资金的能力，刚才您也谈到了。所以这里面怎么样构建一个高土壤污染风险的行业企业保险制度就显得非常重要了，这样可以很好的平衡关系。

但是建立这么一个强制责任保险制度，确确实实也是一个制度创新，也是需要我们去探索、去多方面努力的，所以难度还是挺大的。从制度上讲，全国人大常委会2014年在修订通过的环境保护法的时候已经明确，鼓励企业投保环境污染责任保险，用的是“鼓励”。今年4月，修订通过了固体废物污染环境防治法，在这方面有进步，特别是对收集、贮存、运输、利用、处置危险废物的高风险企业，提的是“应当”，即“应当按照国家有关规定，投保环境污染责任保险”，这就是提出了法定要求，就不是鼓励了。党中央、国务院对这项工作高度重视，2015年，党中央、国务院印发《生态文明体制改革总体方案》，以及那个时候中央深改领导小组，现在是中央深改委通过的《关于构建绿色金融体系的指导意见》，也都明确要在环境高风险领域建立环境污染强制责任保险制度。

根据中央的这些改革精神和法律的要求，我们这些年来和银保监会一直在研究推动怎么样出台一个办法，也就是《环境污染责任保险管理办法》。实际上这项工作的试点，2015年就已经开始了，许多地方也在一些高风险行业，比如涉重金属、石化、危险废物处置这些领域开展企业的环责险的投保，国内许多保险公司也参与了这项工作。据我们统计，到目前为止，全国大概是有2100亿元的保额，这是试点工作情况。

就拿2019年来说，我们统计投环责险的有1.6万家企业，总共涉及赔偿范围达到531亿，保费是4.25亿。从这个数字可以看出来，由于这个险种的设立和企业的投保，企业在环境高风险的污染赔偿领域中，它的赔偿能力就扩大到了100多倍，所以这项制度应该说还是作用非常大的。

我想特别要提的是，近年来，有不少城市结合无废城市试点还有固废法的实施，加快推进了危险废物经营单位的一些环境责任险的制度建设，也取得很好的进展。比如北京市经济技术开发区完成了危废收集处置单位的环责险的投保。深圳市截至2019年全市环境污染责任的投保企业有628家，包头市把全市16家危废经营单位全部纳入到环责险的范围，实现100%的覆盖。下一步按照常委会意见，会同银保监会进一步推动我们目前正在做的这项制度的出台。

刚才提到的另外一个问题，就是怎么鼓励社会力量参与协助土地修复，我觉得这也是一个很有意义、很重要的问题，因为它也是我们解决土壤污染资金不足的一个很重要的渠道。当前，应该说土地污染修复的市场是完全开放的，各方面主体都可以进来，包括民营企业、包括社会力量，我们也非常支持和欢迎社会各界能够参与土壤污染防治工作。我认为这项工作怎么样鼓励社会主体参与到污染防治，还得依靠市场机制，政府做好引导，市场机制还是主要的。这方面也有一些好的做法，比如从2013年开始，湖南在省里搞了一个专项债券，叫“湘江流域重金属污染治理专项债券”，到2015年已经发行了125亿，搞了43个重金属污染治理项目，应该说是成效比较好的。

另外，中央政府特别是2018年土壤污染防治法出台以后，我们有关部门对这项工作高度重视，财政部、生态环境部联合6个部委出台《土壤污染防治基金管理办法》，鼓励地方用这个资金撬动社会资本进入到土壤污染防治领域。各个地方也正在积极开展试点，现在做在前面的包括吉林省已经把这项基金建立起来了，初步规模是13个亿，今年支持额度3000万，福建、广西这些省份正在组织开展这项工作。

另外，今年7月财政部和生态环境部，包括上海市，牵头出台国家绿色发展基金，总规模达到了850亿，中央财政100亿，地方和社会筹资700多亿。这项资金也可以大大撬动社会资金的投入，也可以作为土壤污染防治资金多渠道筹措的一个有力补充。

另外，有一些地方完全是社会资金投入的机制，比如广州市一家农药厂关闭搬迁以后，这个农药厂没有能力修复，怎么办？下一步还有出让金，如果污染治理做得好还可以增值，这个时候一家投资公司进来，帮他做调查、做修复，从最后的土地出让金回报里拿出10%到20%给这个投资公司，我觉得这也是一个纯民间、纯社会力量的一个很好的合作例子。

总之，在社会力量投入到土壤污染防治领域里，特别是在基金里还是有很多模式可以探讨。下一步我们和相关部门继续研讨、继续沟通。这里关键还是有一些利益机制，怎么提供好，比如好的土地，大家都愿意投，差的土地，可能回报比较少，这个时候社会资金的进入愿望就比较低，所以关键是怎么样把回报机制设计好，下面我们会再继续研究，感谢您的提问。

谭耀宗:

谢谢黄部长刚才很具体的答复，我这个问题提出来的方向，已经这样落实了，但是我希望这方面继续努力，特别是怎么鼓励社会力量方面的参与，让大家越来越重视环保，而且土地产生出来的东西是我们吃的，要更加重视，所以我觉得这个方面希望继续努力。谢谢。

王晨:

下一位请李晓东委员发言询问。

李晓东:

我国土地资源合理利用和保护是一个复杂性的问题，土地资源长期大规模、高强度的开发使用，形成了土壤污染区域特征明显，土壤污染物留存类型多样的问题。另外，区域发展的不平衡，造成自然要素失配的空间格局。面向两个一百年目标，我国急需建立以净土工程为核心的新型城镇化技术体系，为实现“吃得放心、住得安心”和高质量发展保驾护航。目前针对我国土地污染状况，土壤治理根据不同的使用目的，正在形成土壤分类分区治理，土壤修复工程化、产业化的新业态，一些大学也建立了相应的专业学科和专门从事土地工程科技创新的实验室、工程中心、野外科研基地，在实践中也积累了不少大规模工程化土壤污染整治的成功案例（比如说长安大学设立了第一家土地工程学院，专门从事专业人才的培养，陕西也有专业的土地工程集团，在地处黄土高原的延安市土地工程整治形成一大片吨粮田），可以说土壤污染防治法的实施，有力的推动了土壤修复产业的发展和技术的进步，全面提高了土壤污染防治水平。但是，全国人大常委会土壤污染防治法执法检查报告显示，虽然我们做了大量的工作，但历史上的欠账多、技术基础比较差，治理和修复的关键核心技术原创性不强，科技研发投入的评价机制不完善，土壤污染防治形势依然严峻，土壤污染修复类工程项目投入大、效益周期长，目前还不能完全采用市场化的方式运作。同时，针对我们国家的实际，土壤污染防治需要研制大量经济合理的成套技术，这些都需要相关政策大力扶持，请问国家在这方面有什么打算？如何获得持续财政资金方面的支持？谢谢。