“技术升级、产业升级”——对发改委污水资源化指导意见的逐文点评

2021年1月11日，发改委等10部委联合发布《关于推进污水资源化利用的指导意见》（发改环资〔2021〕13号）。

2021年1月11日，发改委等10部委联合发布《关于推进污水资源化利用的指导意见》，文件超预期的地方较多，总的来说，包括以下几点：

1.与2020年5月8号发改委环资司网站上披露的污水资源化利用推进工作会相比，当时的六部委新增到了十部委，新增为工信部、财政部、自然资源部、市场监管总局，所涉及的部委层面在拓宽，表明对政策所定义的属性在发生变化。

2. 文件反复提及了资源化的目的是要增加供水，解决天然水资源少的问题，而不是简单为了改善水污染，虽然没有明确说要求提高到几类，但供水本身的要求，多数是四类到三类上的水，尤其是三类以上的水，已进入饮用水范围。

3. 之前的预期是2035年达到某一个再生水目标，比如40%以上，目前是“2035年形成系统、安全、环保、经济的污水资源化利用格局”，没有具体数字，却应该是最大化数字。而按照第四点，第五点，第十一点资源型缺水区域，水质型缺水区域，高耗水工业，工业园区，高科技开发区等的划定几乎包含了我国80%以上的绝对多数区域。

4.污水资源化的市场不再靠政策投入，而是“发挥市场配置作用”，“缺水地区将市政再生水作为园区工业生产用水的重要来源”，“放开再生水政府定价，由再生水供应企业和用户按照优质优价的原则自主协商定价。传统的污水投资来自于排污者付费，而再生水是使用者付费，方式的转变导致产业逻辑转变，也为技术升级及估值溢价带来了前提。

当前，我国污水的主要处理标准是达到一级A标准，即实现地表水略低于五类的标准。对于环境来讲，历史的污水处理减少了人类生活和工业生产，所向环境排放的污染，但是一级A标准本身对经济社会具备的价值较小。所以我国当前主要的污水处理产业，主要是资金投入为主，没有产出，投入的资金，来自于政府和居民的付费。但如果在此基础上增加新的投资，并提高排放标准，排放水质达到四类或三类以上的水平，即达到供水的标准。污水就作为了商品或者资源，具备了价值。而目前的测算，这个价值，甚至可以涵盖传统污水的所有处理成本，并有一定的盈利。将污水作为资源或者商品，而不是排放，同时解决了中国的水缺少和水污染问题，就是污水资源化。污水资源化也可以部分通过纤维滤池等传统法升级实现，但膜法和双膜法在未来市场将会明显打开，推荐公司方面以膜法公司为主，即碧水源、金科环境、津膜科技、南方汇通、天壕环境、三达膜，金达莱等，同时由于传统水厂的面临升级，具备较多传统水厂的运营类企业如首创股份、兴蓉环境、洪城水业、中环环保等也具备一定的投资机会。以下为我们逐文对污水资源化指导意见所作的简评，其中括号内为点评内容。

关于推进污水资源化利用的指导意见

发改环资〔2021〕13号

各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：

污水资源化利用是指污水经无害化处理达到特定水质标准，作为再生水替代常规水资源，用于工业生产、市政杂用、居民生活、生态补水、农业灌溉、回灌地下水等（点评：当前我国污水的主要处理方式可以做到无害化，但85%左右未达到可以再生的特定水质，以上的六种再生用途中，工业生产里的部分循环冷却水可以是四类水质，生产用水及高标准循环水很多需要达到三类甚至二类水质，市政杂用需要达到四类水质，居民生活非饮用水需要达到四类水，居民生活效仿新加坡作为饮用水需要达到三类以上水质、生态补水四类，农业灌溉五类，回灌地下水三类甚至二类，即不同再生替代的用途，对应不同水质要求），以及从污水中提取其他资源和能源，对优化供水结构、增加水资源供给、缓解供需矛盾和减少水污染、保障水生态安全具有重要意义（点评：反复强调了，资源化的直接目的是为了解决供水，并增加水资源，而中国的目前国情，真正缺少的是水源用水，即三类以上用水，所谓开源节流也是尽量少用天然或者多产生可替代三类以上水源的用水）。目前，我国污水资源化利用尚处于起步阶段，发展不充分，利用水平不高，与建设美丽中国的需要还存在不小差距。（点评：我国的国情与日本、美国不同，这些国家当年水污染严重，但人均水资源并不缺乏，人均水资源缺乏且同时水环境污染严重的国情更多是类同于新加坡，详见我们小组之前报告，想要在我国国情下完成美丽中国需求，类比于新加坡的newwater，我国的污水资源化是必不可少的参考路径）为加快推进污水资源化利用，促进解决水资源短缺、水环境污染、水生态损害问题，推动高质量发展、可持续发展，经国务院同意，现提出以下意见。

一、总体要求

（一）指导思想

以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中、五中全会精神，深入贯彻习近平生态文明思想，践行绿水青山就是金山银山理念，坚持“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的治水思路，按照党中央、国务院决策部署，在城镇、工业和农业农村等领域系统开展污水资源化利用，以缺水地区和水环境敏感区域为重点，以城镇生活污水资源化利用为突破口，以工业利用和生态补水为主要途径（点评：重点区域，突破方法，主要途径三者表达非常清晰，将污水作为水源初用于民用，需要宣传和教育，但用于工业和生态则可以完全放开，目前已有部分企业具备成熟案例），做好顶层设计，加强统筹协调，完善政策措施，强化监督管理，开展试点示范，推动我国污水资源化利用实现高质量发展。

（二）基本原则

节水优先、统筹推进。秉持“节水即治污”的理念，坚持节水优先，强化用水总量和强度双控。将污水资源化利用作为节水开源的重要内容，再生水纳入水资源统一配置（点评：节水开源，呼应我们之前的点评，再次强调把污水作为资源），全面系统推进污水资源化利用工作。

因地制宜、分类施策。根据本地水资源禀赋、水环境承载力、发展需求和经济技术水平等因素分区分类开展污水资源化利用工作，实施差别化措施。科学确定目标任务，合理选择重点领域和利用途径，实行按需定供、按用定质、按质管控。（点评：呼应前文的六种用途，按照不同的用途定不同的出水品质）

政府引导、市场驱动。强化标准约束，严格监管考核，规范市场主体行为。完善价格机制，加大财政金融激励，引导社会资本投入，充分发挥市场配置资源的决定性作用。（点评：既然是资源，就有了价值，也就有了市场来配置的可能，污水资源化后最大的改变其实在于产业逻辑的改变，谈污水不再谈成本和投资，而要谈价值，也因此就有了谈技术的前提）

科技引领、试点示范。增强科技支撑，加强关键共性技术装备研发，推广普及先进适用技术工艺。开展试点示范，探索形成可复制、可推广的污水资源化利用模式。（点评：强调了关键装备、先进技术）

（三）总体目标

到2025年，全国污水收集效能显著提升，县城及城市污水处理能力基本满足当地经济社会发展需要，水环境敏感地区污水处理基本实现提标升级；全国地级及以上缺水城市再生水利用率达到25%以上，京津冀地区达到35%以上；工业用水重复利用、畜禽粪污和渔业养殖尾水资源化利用水平显著提升；污水资源化利用政策体系和市场机制基本建立。到2035年，形成系统、安全、环保、经济的污水资源化利用格局。（点评：之前的预期是2035年达到某一个目标，比如40%以上，目前是2035年达到全部的系统化完成，没有具体数字，却应该是最大化数字，系统也指六个用途形成系统，安全应指三类以上的饮用水和工业生产用水，污水提标比例加大后不再简单外排所以环保是随之结果，经济不再简单指便宜，也指资源化后的价值利用）

二、着力推进重点领域污水资源化利用

（四）加快推动城镇生活污水资源化利用。系统分析日益增长的生产、生活和生态用水需求，以现有污水处理厂为基础，合理布局再生水利用基础设施（点评：以需定产，在原有水厂基础上升级，非常类似新加坡模式）。丰水地区结合流域水生态环境质量改善需求，科学合理确定污水处理厂排放限值，以稳定达标排放为主，实施差别化分区提标改造和精准治污。缺水地区特别是水质型缺水地区，在确保污水稳定达标排放前提下，优先将达标排放水转化为可利用的水资源，就近回补自然水体，推进区域污水资源化循环利用。资源型缺水地区实施以需定供、分质用水，合理安排污水处理厂网布局和建设，在推广再生水用于工业生产和市政杂用的同时，严格执行国家规定水质标准，通过逐段补水的方式将再生水作为河湖湿地生态补水。具备条件的缺水地区可以采用分散式、小型化的处理回用设施，对市政管网未覆盖的住宅小区、学校、企事业单位的生活污水进行达标处理后实现就近回用。火电、石化、钢铁、有色、造纸、印染等高耗水行业项目具备使用再生水条件但未有效利用的，要严格控制新增取水许可。（点评：我国的资源型缺水地区占我国人口的70%，如果再考虑水质型缺水地区，同时考虑高耗水工业，基本上绝大多数的原有一级a及以下排放的污水厂均要升级，而这个比例占全国既有污水处理厂的80%）

（五）积极推动工业废水资源化利用。开展企业用水审计、水效对标和节水改造，推进企业内部工业用水循环利用，提高重复利用率。推进园区内企业间用水系统集成优化，实现串联用水、分质用水、一水多用和梯级利用（点评：对于工业园区提高要求）。完善工业企业、园区污水处理设施建设，提高运营管理水平，确保工业废水达标排放。开展工业废水再生利用水质监测评价和用水管理，推动地方和重点用水企业搭建工业废水循环利用智慧管理平台。（点评：更高层级的智慧水务）

（六）稳妥推进农业农村污水资源化利用。积极探索符合农村实际、低成本的农村生活污水治理技术和模式。根据区域位置、人口聚集度选用分户处理、村组处理和纳入城镇污水管网等收集处理方式，推广工程和生态相结合的模块化工艺技术，推动农村生活污水就近就地资源化利用。推广种养结合、以用促治方式，采用经济适用的肥料化、能源化处理工艺技术促进畜禽粪污资源化利用，鼓励渔业养殖尾水循环利用。

三、实施污水资源化利用重点工程

（七）实施污水收集及资源化利用设施建设工程。推进城镇污水管网全覆盖，加大城镇污水收集管网建设力度，消除收集管网空白区，持续提高污水收集效能。加快推进城中村、老旧城区等区域污水收集支线管网和出户管连接建设，补齐“毛细血管”（点评：提到了管网）。重点推进城镇污水管网破损修复、老旧管网更新和混接错接改造，循序推进雨污分流改造。重点流域、缺水地区和水环境敏感区结合当地水资源禀赋和水环境保护要求，实施现有污水处理设施提标升级扩能改造，根据实际需要建设污水资源化利用设施（点评：事实上当前再生水先进技术占地均远小于传统技术，具备原有升级扩能前提）。缺水城市新建城区要因地制宜提前规划布局再生水管网，有序开展相关建设。积极推进污泥无害化资源化利用设施建设。

（八）实施区域再生水循环利用工程。推动建设污染治理、生态保护、循环利用有机结合的综合治理体系，在重点排污口下游、河流入湖（海）口、支流入干流处等关键节点因地制宜建设人工湿地水质净化等工程设施，对处理达标后的排水和微污染河水进一步净化改善后，纳入区域水资源调配管理体系，可用于区域内生态补水、工业生产和市政杂用（点评：以上三种用途，至少需要达到四类水质）。选择缺水地区积极开展区域再生水循环利用试点示范。

（九）实施工业废水循环利用工程。缺水地区将市政再生水作为园区工业生产用水的重要来源，严控新水取用量。推动工业园区与市政再生水生产运营单位合作，规划配备管网设施。选择严重缺水地区创建产城融合废水高效循环利用创新试点（点评：将市政再生水作为工业生产用水水源，此生产用水并不仅包括低等级循环水，而是全部品类的生产用水，将极大改变用水结构，同时工业水价承受能力高，是目前最有利用空间的资源化用途）。有条件的工业园区统筹废水综合治理与资源化利用，建立企业间点对点用水系统，实现工业废水循环利用和分级回用。重点围绕火电、石化、钢铁、有色、造纸、印染等高耗水行业，组织开展企业内部废水利用，创建一批工业废水循环利用示范企业、园区，通过典型示范带动企业用水效率提升。

（十）实施农业农村污水以用促治工程。逐步建设完善农业污水收集处理再利用设施，处理达标后实现就近灌溉回用。以规模化畜禽养殖场为重点，探索完善运行机制，开展畜禽粪污资源化利用，促进种养结合农牧循环发展，到2025年全国畜禽粪污综合利用率达到80%以上。在长江经济带、京津冀、珠三角等有条件的地区开展渔业养殖尾水的资源化利用，以池塘养殖为重点，开展水产养殖尾水治理，实现循环利用、达标排放。

（十一）实施污水近零排放科技创新试点工程。选择有代表性的国家高新技术产业开发区（以下简称国家高新区）开展技术综合集成与示范，研发集成低成本、高性能工业废水处理技术和装备，打造污水资源化技术、工程与服务、管理、政策等协同发力的示范样板。在长三角地区遴选电子信息、纺织印染、化工材料等国家高新区率先示范，到2025年建成若干国家高新区工业废水近零排放科技创新试点工程。（点评：对开发区提出近零排放，即污水不外排，而之前说法是达标排放，差别即是水质提升，可循环）

（十二）综合开展污水资源化利用试点示范。聚焦重点难点堵点，因地制宜开展再生水利用、污泥资源化利用、回灌地下水以及氮磷等物质提取和能量资源回收等试点示范，在黄河流域地级及以上城市建设污水资源化利用示范城市，规划建设配套基础设施，实现再生水规模化利用。选择典型地区开展再生水利用配置试点工作。通过试点示范总结成功经验，形成可复制可推广的污水资源化利用模式。创新污水资源化利用服务模式，鼓励第三方服务企业提供整体解决方案。建设资源能源标杆水厂，开展污水中能量物质回收试点。

四、健全污水资源化利用体制机制

（十三）健全法规标准。推进制定节约用水条例，鼓励污水资源化利用，实现节水开源减排。加快完善相关政策标准，将再生水纳入城市供水体系（点评：此是未来政策的核心关注点）。推动制修订地方水污染物排放标准，提出差别化的污染物排放要求和管控措施。抓紧制定再生水用于生态补水的技术规范和管控要求，适时修订其他用途的污水资源化利用分级分质系列标准。制修订污水资源化利用相关装备、工程、运行等标准。（点评：标准要有行业龙头牵头，标准的产生是行业具备扩张前提）

（十四）构建政策体系。制定区域再生水循环利用试点、典型地区再生水利用配置试点、工业废水循环利用、污泥无害化资源化利用、国家高新区工业废水近零排放科技创新试点等实施方案（点评：后续值得关注的五个方向试点），细化工作重点和主要任务，形成污水资源化利用“1+N”政策体系。研究制定“十四五”污水资源化利用等相关规划。研究污水资源化利用统计方法与制度，建立科学统一的统计体系。完善用水总量控制指标中非常规水源利用指标考核相关规定，加大再生水等非常规水源利用的权重，实行分类考核。完善取水许可管理制度，编制实施入河（海）排污口监督管理指导文件。（点评：标准产生之后就是体系的建立）

（十五）健全价格机制。建立使用者付费制度，放开再生水政府定价，由再生水供应企业和用户按照优质优价的原则自主协商定价（点评：这一点很关键，再生水按照价值定价，污水是排污者付费，而再生之后是使用者付费，方式的转变导致产业逻辑转变）。对于提供公共生态环境服务功能的河湖湿地生态补水、景观环境用水使用再生水的，鼓励采用政府购买服务的方式推动污水资源化利用（点评：再生水的To G已完全不同于污水的To G）。

（十六）完善财金政策。加大中央财政资金对污水资源化利用的投入力度。支持地方政府专项债券用于符合条件的污水资源化利用建设项目。鼓励地方设计多元化的财政性资金投入保障机制。鼓励企业采用绿色债券、资产证券化等手段，依法合规拓宽融资渠道。稳妥推进基础设施领域不动产投资信托基金试点（点评：新增reits）。探索开展项目收益权、特许经营权等质押融资担保。落实现行相关税收优惠政策。

（十七）强化科技支撑。推动将污水资源化关键技术攻关纳入国家中长期科技发展规划（点评：污水资源化的科技属性，不知道是否可以提估值）、“十四五”生态环境科技创新专项规划，部署相关重点专项开展污水资源化科技创新。引导科研院所、高等院校、污水处理企业等组建污水资源化利用创新战略联盟，重点突破污水深度处理、污泥资源化利用共性和关键技术装备。编制污水资源化利用先进适用技术和实践案例，推广一批成熟的工艺、技术和装备。及时发布国家鼓励的工业节水工艺、技术和装备目录。

五、保障措施

（十八）加强组织协调。按照中央部署、省级统筹、市县负责的要求，推进指导意见实施。压实地方责任，各省（区、市）政府抓紧组织制定相关规划或实施方案；市县政府担负主体责任，制定计划，明确任务，确保各项工作顺利完成。国家发展改革委加强综合协调，科技部、工业和信息化部、财政部、自然资源部、生态环境部、住房城乡建设部、水利部、农业农村部、市场监管总局（点评：与2020年5月8号发改委环资司网站上披露的污水资源化利用推进工作会相比，当时的六部委新增到了十部委，新增为工信部、财政部、自然资源部、市场监管总局，部委增加，范围增加，职能增加）等部门按照职责分工做好相关工作，加强水资源节约集约利用、水污染防治、水生态保护、污水资源化利用、相关环境基础设施建设的统筹，形成工作合力，协调解决相关重大问题。

（十九）强化监督管理。督促有关方面严格实行区域流域用水总量和强度双控制度，强化水资源管理考核和取用水管理（点评：强化总量控制，即强化再生比例），确保《国家节水行动方案》落到实处。严格监督实施再生水纳入水资源统一配置的要求。严格自备井管理，限期依法关闭未经批准和公共供水管网覆盖范围内的自备井。健全污水资源化水质全过程监测体系，强化污水处理达标排放监管，逐步建立覆盖污水资源化全过程的风险防控预警体系，确保污水资源化安全利用。

（二十）加大宣传力度。结合世界水日、中国水周、全国城市节水宣传周等主题宣传活动，采取多种形式广泛深入开展宣传工作，加强科普教育，提高公众对污水资源化利用的认知度和认可度，消除公众顾虑，增强使用意愿（点评：消除顾虑是为了方便使用，以新加坡为例新生水厂全部达到或超过新加坡饮用水水质标准）。完善公众参与机制，充分发挥舆论监管、社会监督和行业自律作用，营造全社会共同参与污水资源化利用的良好氛围。

国家发展改革委

科技部

工业和信息化部

财政部

自然资源部

生态环境部

住房城乡建设部

水利部

农业农村部 市场监管总局

(点评:十部委共同发布)

2021年1月4日