强化黄河流域水资源调控思路与对策

黄河流域大部分处于干旱、 半干旱和半湿润气候区，且以全国2%的水资源量承担全国15%的耕地面积和12%人口的供水任务，高强度人类活动对有限的水资源构成巨大压力。

2019年9月18日习近平总书记在郑州主持召开黄河流域生态保护和高质量发展座谈会，发出了“让黄河成为造福人民的幸福河”伟大号召，为新时代黄河流域水资源保护治理提供了根本遵循和科学指南。水资源是黄河流域的命脉，习近平总书记在讲话中明确指出“水资源短缺是黄河流域最突出的矛盾”，充分认识和把握这一重要论断，对于贯彻落实黄河流域生态保护和经济社会高质量发展有关重大战略部署具有重要作用。

一、黄河流域水资源调控问题和形势

1.水资源超载问题突出

黄河流域水资源贫乏，天然径流量仅为长江水量的十七分之一，且具有年际变化大、年内分配集中、空间分布不均等特点，严重制约了黄河流域生态保护和高质量发展。受气候变化及人类活动等影响，2001—2016年黄河流域水资源总量较1956—2000年偏少10%，且呈整体减少态势，进一步加剧了水资源短缺形势。流域现状水资源开发利用率超过80%，水资源开发利用过度，一半的地市处于水资源超载或者临界超载的状态。

2.水资源调控技术标准缺乏

黄河流域水资源节约集约利用、水资源配置、水沙调控与河道治理、河湖生态保护治理等有关技术规则、标准等配套制度不完善，如目前流域用水强度控制不够刚性，用水定额标准存在宽松、先进性不足等问题；流域取用水管理技术跟不上，制度、法律法规不健全；干支流生态流量目标、三角洲生态保护目标等标准还需加强研究完善。

3.保障水资源安全供给压力将进一步加大

黄河流域经济社会发展基础薄弱，上中下游发展存在不平衡不充分问题，未来高质量发展与实现现代化目标仍需较大发展空间，兰西经济带、下游中原城市群等加快建设，新的经济增长点不断涌现，增加河道生态流量和保障上中游地区生活等基本用水、水资源超载治理、生态环境修复等需求也不断增大，未来工业、城市生活和生态用水量呈刚性增长，保障水资源安全供给的压力将进一步加大，迫切需要进一步加强水资源调控。

4.水资源管理体制机制有待进一步改进

黄河流域生态保护和高质量发展涉及流域内外、上下游、左右岸、干支流，多部门、多行业、多领域，协调难度很大。随着近年来黄河天然径流量显著减少及经济社会快速发展，多数省（自治区）分水指标已经用尽，部分年份河道内生态水量保障难度大，干支流尚未完全统一调度，地表水、地下水尚未实施统筹调配，流域水资源管理体制还需进一步理顺。

二、全面提升黄河流域水资源调控能力的思路

经过近两年的实践和探索，黄河流域水资源调控取得良好成效，但应对流域严峻的水资源供需形势、生态保护和高质量发展要求以及实现“双碳”目标等，未来一段时期仍需要全面提升黄河流域水资源调控能力，具体思路包括以下四个方面。

1.节约水——提高节约用水能力

实施全社会节水行动和深度节水控水行动，建立健全节水相关技术标准体系，约束粗放、低效生产、生活方式，发展先进节水产业和技术，发挥市场机制作用，着实推动用水方式由粗放向节约集约转变。

2.约束水——提高约束克制能力

破解黄河流域生态保护和高质量发展的瓶颈，关键在于落实好“把水资源作为最大的刚性约束”的要求，建立水资源刚性约束制度，坚持以水定城、以水定地、以水定人、以水定产，保障基本生态用水需求，严控经济社会发展用水总量，倒逼产业发展布局、结构和规模，抑制不合理需求。

3.涵养水——提高涵养保护能力

始终把尊重自然、顺应自然、保护自然的理念，贯穿到水利规划、研究、设计、论证等各方面，加强流域水土保持与水源区水源涵养保护。积极推动水利重大规划与国土空间规划、生态保护红线的衔接，协调蓝绿空间，提高固碳能力。

4.增配水——提高调配储备能力

牢固树立“一盘棋”思想，加强科学配置和有效管理，加快完善工程体系，提高水资源承载能力。严格落实“确有需要、生态安全、可以持续”和“三先三后”原则，科学论证工程建设必要性、可行性和建设任务、时序、规模。因势利导优化水资源调配，推进黄河流域受损河湖生态环境修复。提高水源、调水、连通和输配水等工程的富裕度和抗风险能力，有效应对水资源衰减和连续干旱的不利形势。

三、强化黄河流域水资源调控措施

按照“节约水、约束水、涵养水、增配水”思路，围绕贯彻落实黄河重大战略水安全保障关键问题进一步深化研究，提出下一步全面提高黄河流域水资源综合管控能力的举措。

1.实施黄河流域深度节水控水行动

以农业节水为重点，统筹考虑粮食安全和水资源条件，坚持以水定地，合理确定水土开发规模和强度，推进河套、汾渭等大中型灌区加快续建配套和现代化改造，加大田间节水设施建设力度，分区域规模化推广高效节水灌溉技术，提高灌溉水利用效率。坚持以水定产，合理规划工业产业发展布局和规模，严格流域（区域）市场准入和退出机制，严格控制高耗水行业新增产能，依法依规淘汰落后产能，大力发展战略性新兴产业，加快打造先进制造业集群，培育壮大绿色发展动能。坚持以水定城、集约发展，合理规划城市（镇）空间布局和发展规模，大力推进城镇节水技术应用，加快推进节水型城市和县域节水型社会达标建设，持续推进供水老旧管网改造，大力推广节水型器具普及，严控城市水面景观用水，坚决遏制“造湖大跃进”。

结合流域水资源禀赋和水环境保护要求，加强再生水、雨水、矿井水等非常规水源利用。

2.强化落实水资源最大刚性约束

坚持“大稳定、小调整”原则，优化调整“八七”分水方案，加强干支流统一调配，围绕水资源供需形势、主要控制断面生态需水、中水河槽输沙水量、南水北调东中线置换水量等关键问题，深化研究“八七”分水方案的调整建议，明确黄河流域各区域、各行业可用水量。

加快开展黄河水资源超载治理动态跟踪评估，制定黄河流域水资源超载地区治理成效评估标准，建立超载地区评估和解除机制，动态评估水资源超载区、临界区及其水资源开发利用和治理状况。

加强水资源用途管制，根据本地区经济社会发展的可用水量，合理配置本地区生活用水、农业用水、工业用水和河道外生态环境用水等。坚持优水优用，优质可靠的供水水源优先用于保障城乡居民生活用水，禁止挤占河湖基本生态用水。

3.加快推进水生态环境治理与修复

推进水源涵养区生态保护和修复。上游水源区做好生态保护、水源涵养，以三江源、祁连山、甘南等为重点，结合生态移民，实施退耕还林还草，逐步退减水源涵养区灌溉和经济开发活动，中游重点加强秦岭中央水塔生态涵养保护，做好黄土高原植被保护修复。

保障河流生态流量（水量）。根据流域水沙变化、水库调度能力、生态保护和经济社会高质量发展要求等，综合考虑汛期输沙水量、非汛期生态基流量及河口湿地生态需水，深化研究主要控制断面生态下泄水量、中水河槽输沙水量等。

推进黄河流域河湖生态环境修复。针对黄河流域地下水超采、河湖生态环境脆弱与损害等突出问题，以提升水生态系统质量和稳定性为核心，研究提出河湖生态环境修复治理方案，协同推进地下水超采治理、黄河干流宁夏段、甘肃段生态廊道建设以及汾河、渭河等重要支流和乌梁素海、红碱淖等湖泊综合治理。

4.加快完善黄河流域水资源配置格局

结合国家水网构建，研究南水北调西线、白龙江引水、引汉济渭、引江济淮、南水北调东中线后续等工程的供水范围及与黄河水资源优化配置的关系，提高黄河水资源承载能力。

加强流域内水资源调配工程建设，提高供给能力，建设青海引黄济宁，加强甘肃引大入秦、宁夏西海固引水等配套工程，进一步提高区域水资源调配能力。

在充分发挥现有水库调蓄能力基础上建设黄河干流古贤、碛口、黑山峡等水利枢纽工程和调蓄工程，进一步增强径流调节能力，应对丰枯变化剧烈的水资源情势。