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亭台轩榭,小桥流水,苗木葱茏,乍看上去,即将开园的复圣公园与其他并无不同,但这个拥有16000余株树木的“植物园”,正是山东省泰安市宁阳县最早按PPP模式运行的项目之一。
一些公益或半公益事业项目,各级政府一直想做、但却苦于能力不足。复圣公园项目是去年着手实施的,当时建公园的消息一出,得到了宁阳民众普遍欢迎。
但公园建设需要上亿元资金,对于宁阳这样一个并不富裕的县城来说,无疑是非常困难的。PPP模式不仅可以缓解政府财力不足、债务负担重的困境,也为民间资本开启了新投资出口。今年年初,县里决定在此基础上试点PPP模式,并找到了意向方岭南园林股份有限公司,双方一拍即合。
当然,这一合作中还有关键的一环——“特殊目的公司”。山东宁阳统筹城乡发展有限公司和岭南园林股份有限公司合作,注册成立特殊目的(SPV)公司岭南园林股份泰安分公司,岭南园林出资3.38亿元,统筹公司出资0.37亿元,双方按比例分红。
对于投资收益,复圣公园是承担的城市水资源综合利用项目中的一环,项目还包括工业用水净化厂、水系综合治理及复圣公园周边道路提升工程,其中公园商业设施房租年收入1022万元,曲艺中心门票收入约200万元,工业水厂项目年收入2920万元,收益还是可观的。
这一模式解决了财政资金不足的问题,又盘活了社会资本,取得了政府、社会资本和公共服务三赢的“1+1+1>3”效果。
PPP模式不是甩包袱,它完成了政府职能由深度参与到放手市场的转变,是一种全新的管理模式。旧融资模式是“融资—项目—融资”,而PPP是“项目—资本—融资”,推行的目的是为更好地向公众提供公共产品服务,政府部门工作重心也从具体项目运作转移到了规则程序、运营监管和法制信用环境上来。
推广PPP是个大系统工程,今年3月份,当地设立了PPP办公室,组建了PPP项目库,协调发改、住建、水务、国土、交通等部门对全县在建、拟建项目等收录入库,形成了部门“大合唱”,目前项目库已储备项目14个,总投资额97.62亿元。
SPV公司作为政府与社会资本的合作载体,保证了财政“四两拨千斤”。公司把所有股权都清晰归属,政府和社会资本在稳定的法制化环境下互利共赢。14个PPP项目中,污水处理、垃圾发电、水资源综合利用等9个项目均已成立SPV公司,正在快速推进。
与社会资本合作进行公用事业供给是好事,但如何能防范风险,避免政府“兜底”?
这不是简单的政府找到新资金来源,是政府找到新社会资本与企业合作,和专业机构合作,实现1+1+1大于3。专业机构包括法律顾问、工程咨询顾问等,这些主体拿自己的相对优势,去对付项目里最容易掌控和消化掉的风险,能够把原来打包的风险分化“让企业‘盈利而不暴利’,才能有效防范风险。”
对于科学定价的问题,也是费了不少心思。该县采用上下限定价方法,每三至五年根据项目收益率、运营成本等重新确定价格。经过政府、社会资本、第三方监督协商,确定PPP项目收益率范围8%—12%,当项目收益低于8%时,政府对项目进行补贴;高于12%时及时调整收费价格,确保不损害公共利益。
就在前几天,宁阳县生活垃圾焚烧发电厂建设正式开工,解决了该县之前垃圾填埋占地面积大、选址困难的问题。安徽盛运环保股份投资2.25亿元,县政府投资0.97亿元,一期年发电量5100万度,加上垃圾处理的政府补贴,预计年收入4759万元。
虽然PPP模式早已出现,但对我国很多县级而言还属于新兴事物。政府和社会资本合作不仅是微观层面的‘操作方式升级’,更是宏观层面的‘体制机制变革’。现在模式尚处于起步阶段,从国家层面制定的PPP法律内容仅限于范围的界定、流程等问题,还没有统一的原则性做法和较强的法律效力,政府部门在项目选择和投资上仍非常谨慎。
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