梁舰：PPP项目咨询应纳入政府购买服务

在基础设施及公共服务领域推广运用政府和社会资本合作(PPP)模式，是推进国家治理体系与治理能力现代化的必然选择，是推动财政体制改革和政策创新的根本要求。当前，PPP模式正在全国如火如荼地推开，但“叫好不叫座”现象较为普遍，个中原因何在?政府该如何厘清与社会资本的关系，更好地运作PPP项目?北京中建政研信息咨询中心主任、全国工商联房地产商会新型城镇化分会副秘书长梁舰和北京中建政研信息咨询中心PPP专家委员会投融资组组长、星云基金创始人王树海等团队成员就相关问题谈了见解。

推进PPP模式可实现多赢

问：新一届政府非常重视推进PPP模式，您认为这是出于什么样的考虑，或者说PPP模式大热的时代背景是什么?当前存在哪些困难，如何解决?

梁舰：关于PPP模式大热的原因，我个人认为，对中央政府来说，一是为了转变政府职能，提高行政效率;二是经济下行压力大，从扩大投资的角度看，推进PPP模式是一种有效方式。对地方政府来说，原有的债务问题已经是一本糊涂账，再加上限制或叫停之前的一些融资方式，加快基础设施、城市现代化建设的钱从哪儿来?在这种情况下，PPP模式无疑是最佳选择之一。对于社会资本方来说，将会得到更多的发展机会。例如施工单位，原来只有施工建造一个盈利环节，推进PPP模式后增加了投资、运营等多个盈利环节，何乐而不为?

当前推进PPP模式，最大的困难就是缺少成熟的经验可借鉴，大家都在摸着石头过河，政府和社会资本方都一样。怎么解决?我认为有效办法是政府购买服务，借助第三方专业机构的力量达到目的。对中建政研这样的PPP智慧平台和咨询研究机构来说，已经形成“培训+咨询+资本+资源”的综合运营服务体系，拥有由业界知名专家组成的团队，可以为政府和社会资本方提供专业咨询服务。

将PPP项目咨询纳入政府购买服务，政策依据是财政部印发的《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》(财金〔2014〕113号)。其中第四条提出，财政部门应加强与政府相关部门的协调，积极发挥第三方专业机构作用，全面统筹政府和社会资本合作管理工作。各省、自治区、直辖市、计划单列市和新疆生产建设兵团财政部门应积极设立政府和社会资本合作中心或指定专门机构，履行规划指导、融资支持、识别评估、咨询服务、宣传培训、绩效评价、信息统计、专家库和项目库建设等职责。

密集出台制度保障信誉

问：在推进PPP模式的过程中，不少社会资本方好像对政府(特别是基层政府)的信誉问题比较担心，您对此怎么看?

王树海：地方政府的信誉问题在个别地方可能存在，社会资本方对地方政府缺乏信任，再加上PPP项目合作年限长，一般是10年最高可到30年，投资回报难以预期，这是目前PPP项目签约率低的重要原因之一。从大的方向看，十八届四中全会提出依法治国，现在PPP模式大热，相关政策法规密集出台，可以有效约束地方政府的行为，所以我们应该相信情况会越来越好。

同时，财政部也想到要合理控制风险，今年出台的《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》(财金〔2015〕21号)第二十五条规定，每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%。地方政府失信大多是因为没钱，如果严格执行这条规定，对地方政府来说资金就不是问题，信誉也会有保障。

另外，我了解到《政府会计准则》正在征求意见，政府如何提高诚信度?一个基本办法就是政府财务报表要有可信度。现在多次梳理地方债，但债务总量却迟迟没有公布，原因可能是准确数字难以统计，出于各种各样的原因，有的报多有的报少，说到底还是行为没有边界，花钱不受控制。国家正在从预算、会计、审计、绩效等方面把关，把地方政府的权力关进制度的笼子。

PPP是一场婚姻而非婚礼

问：目前落地签约的PPP项目不多，您认为原因有哪些?现在的政策规定是这个过程要符合《政府采购法》的要求，您对此有哪些好的建议或意见?

梁舰：PPP项目签约不多，从开展时间来看，各地大多从年初才开始，政府和社会资本方之间的“讨价还价”，专业术语叫磋商，需要一个比较长的过程。PPP是一场婚姻，而不是婚礼，中建政研参与了很多PPP项目，角色是媒婆，而不是司仪，也就是说要当双方的介绍人，并就双方的分歧进行调解，最后形成大家都认可的合作方案。

从国家宏观政策的角度看，希望引入社会资本方的方式要科学、客观，避免利益输送行为。因此，确定和社会资本方合作的过程中要符合《政府采购法》的政策要求，也就是强调公开、公平、公平、诚信和竞争性，我认为从长远看作出这样的制度安排非常好，也很有必要。但目前在执行过程中还存在一些现实困难，最大的问题是有实力参与PPP项目的社会资本方，或者说潜在供应商不多，再加上政策宣传还不到位，很多合作条件都是一步步磋商出来的，对社会资本的吸引力有限，解决这些问题都需要时间。

前面说过PPP是一场婚姻，政府和社会资本方之间实现结婚，一定得有一个先认识、再交往的恋爱过程。从我们的经验看，最终合作的社会资本很多来自当地或是有过合作基础的企业，因为他们更熟悉当地情况和更了解该项目。