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PPP引关注
十八届三中全会提出,要加快生态文明制度建设,用市场的办法来推动环境保护。从国外来看,当出现环境问题时,首先是政府出资解决,但当到了一定阶段,政府的资金远远满足不了环境保护的需求,就会探索政府和市场相结合的办法,或者是以市场为主的办法来进行环境保护。
去年,环保部开始进行十项改革,在生态文明制度改革中,PPP和第三方治理是非常重要的内容。PPP模式,即公私合作模式,是公共基础设施中的一种项目融资模式。在该模式下,鼓励私营企业、民营资本与政府进行合作,参与公共基础设施的建设。
按照这个广义概念,PPP是指政府公共部门与私营部门合作过程中,让非公共部门所掌握的资源参与提供公共产品和服务,从而实现合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。目前,环保部门已经在环境监测服务、排污企业的第三方治理等方面进行相关PPP的试点。
PPP解决投入和效率问题
环保领域里为什么要尝试PPP?主要是为了解决两个问题,第一是投入不足,第二是效率不高。
经济新常态下,投入不足的问题更加凸显。中央非常重视环境保护,新常态下的机遇大于挑战。机遇是什么?房地产、钢铁企业、水泥等重化工企业都不景气,勉强生产也是亏本,因此,不用费多大力气,能源消耗、污染物排放都在下降——改善环境的“窗口期”到了。经济下行、结构调整引发了根本性的变化,环境问题归根结底仍是结构问题。
经过审计发现,对一些项目来说,中央拨款有一半真正用在项目本身就算不错的了。因此效率不高是非常重要的问题,必须得进行所谓的“合伙制”,即PPP。
此外,这也是开放环保市场和环境金融创新的需要。“十三五”期间,仅水、大气和土壤三大行动计划,,再加上其他基础设施建设,就需要十几万亿元资金的投入,没有开放的市场与环境金融创新,是完全是不可能的。
为了实践“水十条”计划,财政部、环境保护部大概需要4.5万亿元投入,甚至有专家提出需要6万亿元。怎么办?就是要开放环保市场,让社会资金进来。
突破难点实践PPP
PPP模式设计得非常好,但做起来非常困难,因为环保PPP跟其他第三方治理又不一样。比如,政府和社会资本合作的领域和模式不清楚,资金回报机制不健全,公平、安全的社会资本投资环境不完善,引导社会资本投入的机制不规范等。
除此之外呢?传统产业投资后,如果产品做得好,回报率就高,但环保领域不是这样。把一条河治理好,要花费很大代价,那么谁会做“雷锋”来补偿治理者?这样的“雷锋”在金融领域是不会存在的。环保PPP最关键的是要找到资金回报的机制,否则环保PPP就是一句空话。
怎么解决这些问题?首先,需要政府的强制性作为。比如处理污水,要出台相应的收费政策:北京一吨水五元钱,其中将近两元是污水处理费,那么谁排污水政府就向谁收钱,然后付给污水处理企业,这就是一种机制。
这其中必须重视的,是找到一种捆绑模式。例如,一条河流是“十三五”整治的重点,政府资金和社会资金投入后,回收的模式是什么?捆绑式的。比如在河流沿岸建房地产项目,预计售价1万元,但是如果河流治理好了,房价可能达到2万元,这时应把河流治理费用与房地产收益等捆绑起来,出台打包计价方案。不同环保项目要有不同的回收机制,具体仍需探索。
目前,环保部已在重庆开展了试点,其PPP模式领域的案例值得参考。以污水处理为例,重庆采取“三位一体”的方法解决,即成立了环境交易所、环境产权投资基金和环保投资公司。凡是向水体排放1吨COD(化学需氧量),,排放主体就要向环境交易所缴1000余元,排放一吨氮氧化物缴2000余元,按总量缴费,年年征收。
征收上来的资金如何处理?政府、开发行成立产权投资基金,最后成为一个投资公司,公司就突破了诸多问题的限制,可以与区县签合同。所有的农村污水处理事项统统由这家公司与其合作伙伴去运营,这就是第三方治理。
目前,重庆市的设想是,政府过去所有投下去的钱都称为拨款或者补助,现在拨款变为投资、投资变为资本。比如,现在农村污水处理设施的投入是50亿元,到2017年再投50亿元,共计100亿元,之后再准备上市增资,实现政府从拨款投资方到资本方的转变。
第三方治理和PPP其实似乎是相互联系的。两者本质实际上是市场化和专业化的问题。谁做这件事效率最高,就让谁去做,这是市场的专业化。只要解决了效率的问题,就解决了市场和政府合作的问题。通过第三方和PPP模式,中国有希望把环保产业做成支柱产业。预计在50年内,环保产业绝对不会过剩。未来,环保产业如果能做到占比国内生产总值(GDP)8%,基本上就是支柱产业,这样既可以解决环保的问题,又解决了拉动经济的问题。
(作者系国家环境保护部规划财务司司长,本报记者彭科峰根据其在2015夏季产业高峰论坛上的报告整理)
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