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最近,中共中央政治局审议通过《生态文明体制改革总体方案》,提及生态环境保护“监管统一”,意味着大部制改革的帷幕正式拉开。
国务院发展研究中心资源与环境政策研究所常纪文副所长
一、我国现行管理体制机制的特点与总体评价
(一)特点
其一,从横向的关系来看,我国现行环境管理体制机制具有统一监督管理与各部门分工负责相结合的特点。根据《环境保护法》第7条第1款与第2款的规定,国务院环境保护行政主管部门与县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门,对全国与各地方的环境保护工作实施统一监督管理。
该条第3款规定:“国家海洋行政主管部门、港务监督、渔政渔港监督、军队环境保护部门和各级公安、交通、铁道、民航管理部门,依照有关法律的规定对环境污染防治实施监督管理。”这种统一监督管理与各部门分工负责相结合的管理体制是由我国环境问题的严重性、环境问题的综合性以及行政管理的高效性决定的。这种管理体制既保证了国务院环境保护行政主管部门的主导地位,又重视了其他有关部门的分工负责作用,因此比较科学。
其二,从纵向的关系来看,我国现行环境管理体制机制具有中央与地方的分级监督管理相结合的特点。环境问题具有全局性的特点,故需中央政府出面干预,发挥中央的统一领导、进行宏观调控的作用。环境保护又具有区域性、流域性的特点,故也要充分发挥地方各级人民政府环境保护部门和其他具有环境保护职权的部门的主动性与积极性。
根据《环境保护法》第7条第1款至第4款的规定:“国务院环境保护行政主管部门与国家海洋行政主管部门、港务监督、渔政渔港监督、军队环境保护部门和各级公安、交通、铁道、民航管理部门,对全国性的环境保护工作实施监督管理。县级以上地方人民政府的环境保护行政主管部门、土地、矿产、林业、农业、水利行政主管部门,对本辖区的环境保护工作实施监督管理”。
其三,2002年国务院颁布《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》之后,国务院和国家有关部门发布了包括环境保护执法权在内的综合执法行政规章。这说明我国现行的环境管理体制具有综合性和专业性相结合的特点。
(二)总体评价
从发展过程来看,我国的生态环保体制机制,和经济社会发展的水平是相适用的,从无到有,从初步建立到比较完善,因为涉及环境保护与经济社会发展的协调问题,所以,体制机制改革的过程比较曲折。
从职能职责来看,从1979年起,我国的生态环境保护,就是环保部门统一监管、有关部门分工负责以及属地负责相结合的体制和责任机制。但是这一体制,从一开始就存在缺陷,即污染防治和生态破坏的统一监管,因为统一指导、协调、监督的机制没有建立,所以一直没有很好地运行。环境保护部门的职责由最初的监管“三废”到现在的监管自然生态和核与辐射安全,到现在的节能减排,总的来说,是不断增强的。
从机构建设来看,我国的生态环保体制是不断增强的,目前的监管机构从专业监管扩展到产业部门的监管,扩展到资源部门的监管,使环境保护监管有了抓手。无论是监管机构还是监测机构、环评机构、规划机构的建设,都是加强的。但是和事业单位的增强相比,无论是人力还是装备,监管部门的增强都逊色一些。
从能力建设来看,我国的环境保护工作,除了建设项目的环境影响评价、“三同时”和其他日常监管外,我国的环境监管已经扩展到区域开发环境影响评价、发展政策环境影响评价、气候变化应对等领域,监管手段从执法、监测信息收集、信息公开、宣教等扩展到社会共治。其中,环境监测的对象和领域都有所发展。
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