从世界银行经验看PPP中的政府角色与责任-北极星环境修复网

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PPP是源于公共风险的公共产品供给机制，政府治理的模式决定了这种供给机制下政府的角色与责任。对于大多数参与PPP机制的公共部门和私营部门的领导者而言，面对这样一个在经济、政治领域都相当具有技术难度的复杂制度体系，自身角色的定位和职责界定是开启PPP机制的第一步。其中，公共部门作为公共产品的供给方和公共风险的管理方，理应首先界定自身的角色与责任，从而为PPP机制的领导、监管等关键制度的顶层设计奠定坚实基础。

1、从失败的教训中总结出的PPP成功三要素

失败是成功之母，这句话在描述PPP成功因素时十分贴切。对PPP的需求之热切使得这一新生制度时常处于复杂的政治经济形势下，同时双方不得不在一个较短的时间内达成一个事关重大的长期承诺，难免有所疏忽和失误。世界银行[微博]通过对60多个案例跟踪研究，对其中350个失败情况进行系统分析，得出成功的PPP三要素框架。分析表明，所有的失败情况均可落在三方面因素：经济、政治和执行，这也正是决定一个PPP项目成败的三个核心因素。

政治方面。第一，应建立一个牵头公共部门，负责对整体思路、指引、政策等进行明确和细化。牵头公共部门对于PPP的影响至关重要，可以说是不可或缺的，对公共影响和政治影响较为敏感的领域尤其如此。第二，PPP的典型特征之一是事关政治、经济、社会和环境等多种类型的利益相关者，而获得利益相关者的支持，对项目成败也很关键。成功案例表明，除了识别和管理利益相关者以外，项目还特别关注和理解利益相关者的利益需求，并在此基础上对项目管理进行优化。第三，应评估项目的社会和环境影响，并将评估结果作为识别和决策是否实施PPP计划的首要因素。第四，应促进形成稳定、扶持的监管环境。监管不只是政府对PPP的监管，也是对PPP公私双方设置的共同规则，完善的法律法规和市场规则制度基础，确保了政府对PPP的领导、监管和政策目标达成，也保障了私营机构参与的利益，从长期看更降低了双方参与过程的风险和成本，增强了PPP项目对私营机构参与的吸引力。

经济方面。首先，应确保PPP有合理的经济基础和目标，可持续的商业模式。PPP在实践中的成功和吸引力，特别是在解决融资问题方面的优势，使一些公共部门对PPP产生过高的期望值，认为PPP能挽救那些资金短缺问题严重的项目。例如，非洲的一个水利项目曾设定了超过用户付费能力的目标，导致了项目期间的严重问题。应该说，PPP虽然能优化项目的经济和运营状况，但它并非能够创造经济奇迹的魔法棒，对PPP项目应在合理预期的前提下构建科学、稳健的经济基础。其次，应基于公私双方最优成本、质量和投资回报进行结构化关系设计，以实现共赢目标。

执行方面，应建立严格而高效的一套管理方法，避免冗长复杂的办事程序，充分利用国内外经验构建专家团队，建立透明、竞争性的投标程序，并建立对合同进行持续监测和评估的计划。

从以上三个方面看，政府在PPP中的角色贯穿项目之前、之中和之后，每项建议都对政府的责任提出了更加具体的要求。

2、财政承诺视角的政府角色与责任

由于PPP是一种公共产品供给机制，政府因而对PPP负有领导、指导和监管的责任，世界银行的经验表明，设立专门的PPP管理机构能够有效推进PPP项目管理，并管理PPP机制中政府常见的制度失败风险(世界银行，2007)。相关风险包括推进动力不足、协调不够、技术问题，较高的交易成本和信息缺乏。为了防范这些风险，政府必须建立专门的PPP整体框架，包括政策战略制定、项目分析、交易管理、合同管理与监测执行等，以实现对PPP整体工作的质量控制、政策制定协调、技术支持、标准化与传播及市场推广。

政府的这些责任也体现了相应的财政承诺(Fiscal commitment)，在PPP机制中可谓“一诺千金”。除了设立专门的PPP管理机构以外，研究表明，政府在PPP中相关的财政承诺还与债务、预算等相关机构有关，这些机构共同构成了政府在PPP机制中财政承诺管理的体系。其中，PPP缔约部门、PPP项目咨询机构和PPP审批机构都是政府对PPP项目本身管理的核心机构，确保了整个PPP业务能够正常、稳健地运行，而债务管理、预算管理、宏观预测管理和国有企业管理部门主要担负着持续监控、评估和建议的职责，而这些部门评估和监测的结果，从国家战略和宏观层面赋予PPP能力和空间，对PPP的整体规模和发展方向都有决定性的影响。在实践中，这七个部门代表的主要是功能，有些功能可能集约在同一个政府机构中，集约或分散这些功能带来的政策管理效果可能存在的差异有待进一步实证检验。

综上所述，PPP作为一种政府部门与私营部门合作关系下的公共产品供给机制，体现了在更复杂的经济社会形势下，政府治理模式的转变，政府与市场关系的变化，以及政府运用市场化手段化解公共风险、提升公共服务效率和效果并服务于公共利益的目标。同时，世界银行的经验表明，PPP在具体实践中，根据各国对PPP的公共产品供给属性、政府与市场的关系等理论问题的认识，对于界定政府在PPP中的角色和责任、构建科学合理的整体业务框架和制度体系非常关键。当前我国正处于国家推广和实施PPP的关键时期，在借鉴世界银行国际经验和前车之鉴的基础上，应尽快厘清相关问题，更快更好地实施这一战略。

原标题：从世界银行经验看PPP中的政府角色与责任

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