【他山之石】美国空气固定源排污许可证的启示

我国环境政策多数是针对固定源排放控制的，存在多部门管理职能交叉、执法和守法成本高昂、环境管理模式低效等问题。学习国外成熟经验和做法，探索适合我国国情的环境管理模式是当前亟待解决的现实问题。

由于水点源排放控制采取排污许可证制度取得成功，美国将空气固定源排污许可证制度写入《清洁空气法1990年修正案》，并于1991年正式在全美范围内执行。20多年来，美国固定源污染排放控制取得很大成效，空气质量得到显著改善。以二氧化硫为例，2012年二氧化硫全国总排放量较1990年下降了76%，环境空气中的二氧化硫1小时浓度均值较1980年下降了72%。

美国排污许可证分为建设许可证和运行许可证等类型。运行许可证制度是1990年建立起来，主要针对固定源污染排放的核心政策手段，其实质是包含固定源污染控制的所有要求而形成的一份单独的﹑综合的﹑易于遵守和监督的许可证。运行许可证制度的建立对美国空气污染管理发挥了巨大作用。

固定源达到污染物排放标准是直接行动目标

美国《清洁空气法》中定义的固定源，是指任何排放或可能排放任何空气污染物的建筑物、结构、设施或装备，主要包括火电厂、加油站、住宅等。由于运行许可证制度被证明对小型固定源不具有成本有效性，在该制度框架下，主要政策对象是实际排放量或潜在排放量达到或超过某一排放阈值的大型固定源。如对于常规污染物而言，单一污染物年排放量大于或等于100吨/年的固定源即被认为是受控污染源。此外，政策对象还包括受控酸雨固定源、受新污染源执行标准和国家危险空气污染物排放标准管制的固定源、受新污染源审查许可制度管制的固定源以及美国环保局规定的其他固定源。

在《国家环境空气质量标准》的指导下，美国环保局针对空气固定源制定了一系列以环境空气质量达标为最终目标的固定源污染防治政策，如州实施计划、防止重大恶化许可证制度、新污染源审查许可证制度以及运行许可证制度等。

尽管运行许可证制度的建立和实施是为了使区域空气质量达到国家环境空气质量标准，但国家环境空气质量标准并不直接适用于排污企业。企业不会因为所在区域空气质量没有达标而受到处罚，真正约束排污企业的是州或美国环保局通过颁布排污许可证而对该污染源制定的污染物排放标准。因此，对于运行许可证制度而言，固定源达到污染物排放标准是直接行动目标。

排放标准除包括固定源排放浓度、排放量(比浓度控制更严的控制，控制设施的高效运行率)等数值标准外，还包括涉及到污染源运营，尤其是环保设备的运行和保养等操作要求的运行标准。在美国，排放标准的制定并不是整齐划一的，而是遵循个案分析原则对不同固定源的技术经济水平进行考察，结合美国环保局公布的控制技术清单和本州的空气质量控制目标，制定具有针对性的排放标准，以体现公平性和边际成本有效的原则。美国固定源的排放标准在很大程度上是基于技术的排放标准。一般情况下，可将美国污染物排放标准分为3类：

一是新源绩效标准。新源是指确切时间之后建设的源，该标准是联邦最低标准，所有污染源必须执行。该标准也相当于排放标准的技术导则，一般是按照原料或燃料等投入(如燃煤的热量)或产品来确定排放限值(如每千克产品产量允许的污染物排放量等)。该标准下还可以继续细化为：最佳可得控制技术标准，适用于在防止重大恶化区域内新源，主要是指在考虑到能耗、环境、经济成本等影响因素下可以获得的能达到最大减排量的技术;最低可达排放率，在任何州实施计划中所规定的最严格的排放标准，或在实践中所能达到的最严格的排放标准，是《清洁空气法》框架下最为严格的排放标准，当然也适用于新源。

二是合理可得控制技术。相对于最佳可得控制技术而言，该标准更多地考虑技术和经济成本，排放要求比最佳可得控制技术较为宽松，适用于未达标地区的已有污染源，是运行许可证制度主要采用的排放标准。

三是最大可得控制技术。主要适用于危险空气污染物。通常情况下，最大可得控制技术所能实现的排放水平不能低于现有污染源中排放控制效果最优的前12%的平均排放水平。

监测、记录、报告要求是许可证制度实现政策目标的关键所在

美国是联邦制国家，州政府拥有较为完整的权利。在过去很长一段时间内，美国的环境保护一直被认为是州和地方政府的权利和义务;而联邦政府只提供技术和财政方面的支持。然而，空气污染明显的跨区域外部性使得州和地方政府主导的管理模式未能取得较好的管理效果。于是，美国国会在1970年颁布《清洁空气法1970修正案》的同时成立了美国环保局，开始统一行使全国空气污染管理的监管职责。尽管运行许可证制度仍然遵照“州政府独立实施”的原则，但美国环保局拥有最高的授权和监督的权力与责任。

监测、记录和报告机制是美国空气运行许可证制度的实施关键，目的在于提高排污企业守法行为的可控性，保证许可证相关条款尤其是排放标准的有效执行，为政府核查提供可靠依据。

所谓监测，是指为证明污染源排放是否符合排放限制或排放标准而采用的常规数据收集方法。《清洁空气法》第114条明确规定，受控排污企业有对本企业内所有污染源的排污行为及受影响区域内的环境空气质量进行监测的义务。为控制监测数据质量，提高监测结果的可比性和科学性，美国环保局对监测仪器的选择、安装、维护和审核进行了详细的规定，并对监测方法进行了明确说明。所有排污企业必须按照美国环保局的相关规定实施监测，否则所获监测数据及分析结果将不被认可。

《美国联邦法规》对运行许可证制度中污染源确保守法的监测进行了详细说明，包括监测应用条件、监测方案设计原则、监测信息上报要求、监测方法质量控制等。其中，监测方案的设计遵循“三不同”原则，即对于不同污染源、不同排污单元和不同污染物设计不同的监测方案。在运行许可证制度诸多受控污染源中，除受酸雨控制政策管制的及部分特别固定的固定源必须安装连续监测系统外，其他固定源可选择性安装或进行定期监测。但选择进行定期监测的固定源所采用的监测方法及所制定的监测方案，必须证明其所获得的数据科学可靠。

监测数据及其分析结果是判定污染源排污行为是否合法的直接证据。在实际监测过程中，由于各种人为或客观原因，常会出现异常监测数据的情况。美国环保局对异常监测数据的处理进行了详细的规定。当出现异常监测数据时，污染源所有者或运营者必须采用缺失数据处理方法对异常监测数据进行补充。或使用污染源辅助监测系统的监测数据进行替代;或调整受控污染源烟气排放路径，采用可正常运行的监测设备进行监测。如果采取后两种方法，污染源所有者或运营者无需对缺失数据进行补充处理。

当需要对异常监测数据进行补充时，美国环保局制定了一套详细的缺失数据处理方法。如对于二氧化硫、二氧化碳、氧气、汞等污染物而言，当在污染物浓度监测的初始监测时段(监测开始的前720个小时)内出现缺失数据时，如果缺失浓度小时均值前1小时数据有效，该缺失浓度小时均值取缺失前、后浓度小时均值的算术平均;如果缺失浓度小时均值前一小时数据无效，该缺失浓度小时均值取合理浓度范围内的极大值。而在初始监测时段以后出现的缺失数据，则需要通过计算数据有效性，根据不同的数据有效性和缺失小时数采用不同的补充处理方法。如当数据有效性低于80%时，无论缺失小时数为多少，二氧化硫的浓度值都应根据该污染源使用的含硫量最高的燃料最大含硫量及其最小生热量计算，即以二氧化硫最大可能浓度极值替代该缺失浓度。

记录的目的不仅在于为企业证明其守法提供依据，还在于为政府管理部门实施许可证核查、判断企业排污行为是否合法提供依据。美国联邦法规《守法保证监测条例》中定义的数据是指所有监测手段或方法的过程及结果，包括仪器监测和非仪器监测的结果、排放计算结果、人工采样步骤、数据记录步骤，及其他形式的信息收集步骤。由此可见，运行许可证制度中的记录对象不仅仅是监测结果，监测的过程信息同样是记录的重要内容。

具体而言，监测过程信息和结果信息包括：采样或测试的时间、地点，采样或测试过程的操作条件及获取的原始数据，数据分析日期，数据分析公司，数据分析技术或方法，数据分析结果。此外，受控污染源主要设备的开停机、校准、维修、维护的时间、次数、原因，监测设备(尤其是连续监测设备)的运行状况以及所有设备异常运行状况，尤其是未按许可证要求运行的异常情况等信息都必须记录在案。《清洁空气法》还要求所有监测数据及相关信息必须保留至少5年，以备定期报告或审查所用。

运行许可证制度要求的报告类型包括常规报告和特殊情况报告两类。其中，常规报告包括监测记录报告和污染源守法证明报告两类。在守法证明报告中，持证企业主要须说明许可证文本中规定的所有排放标准的达标情况，并说明为确保达标所采用的监测方法或测试手段。常规报告要求至少每6个月上报一次;而特殊情况报告须及时提交。所谓及时，是相对特殊情况如异常事故发生的时间和严重程度而定，在特殊情况报告中必须详细说明事故发生原因、事故过程以及持证企业对其采取的改正措施等内容。

由于许可证是具备操作性的法律文件，所以，美国的运行许可证文本通常长达几十甚至上百页，内容涵盖了持证企业须满足的污染源排放管理要求、政府核查规范要求以及公众参与等多个方面。《美国联邦法规》规定，许可证文本必须包含以下7项基本内容：许可证最低要求、联邦执法要求、守法要求、一般性许可证条款、临时污染源条款、许可保护条款以及紧急情况条款。

对我国固定源排放控制政策的启示

结合美国空气固定源运行许可证制度的实施，笔者认为，应当以构建空气固定源“一证式专业化管理模式”为目标，将我国现有的松散冗杂、成本较高、效果有限的固定源监管政策系统地整合起来，降低管理成本，提高管理效率，在促进固定源连续达标排放的同时，实现固定源污染排放的规范化管理。为此，笔者提出如下建议：

首先，加快实施排污许可证制度。空气固定源集中、连续、量大的污染排放特点，从根本上要求连续达标排放。因此，固定源的排放管理需要借助一项具有较强确定性和操作性的政策手段。排污许可证制度满足这样的条件。

其次，通过排污许可证制度整合现有的管理制度，形成系统的固定源“一证式”管理模式。

美国固定源排污许可证包括了固定源所在企业的所有污染物、所有污染源，包括面源等的全部管理内容，实行排污许可证有利于促进我国环境保护行政执法的规范化、提高环境行政管理效率。排污许可证制度不是新增一项制度，而是通过整合和改进现有的制度，形成一套综合和易于执行的固定源排放控制制度。已有的政策中多数可以经过修改和完善并入排污许可证制度中。

我国已经建立了固定源排放标准体系和点源排放标准体系，覆盖了所有主要行业，这是实施排污许可证制度的基础。通过实施排污许可证制度，获取足够的排放信息，反过来会极大地促进排放标准或者是基于技术的排放标准的完善。点源监测管理水平的不断提高，也是实施点源排污许可证制度的基础。

第三，分批实施排污许可证。条例和各项导则出台前，确定各地区分行业、分规模、分生产工艺制程的试点名单，根据试点排污许可证管理实际情况，为制定各类导则提供数据、管理等方面的支持。条例和各项导则出台后，根据各地环境空气质量、固定源规模及数量、经济发展水平，确定各地固定源分批次实施目录并公告。例如，第一批为控制PM2.5的重点源，排放量占比较大的燃煤火电厂、钢铁厂、水泥厂等;第二批为重点地区的大型固定源，如京津冀、长三角和珠三角地区的化工企业等。

作者单位：中国人民大学环境政策与环境规划研究所